粤高速的“如意算盘”

　　【《证券市场周刊》记者 吴静】被誉为“中国高速第一股”的粤高速停牌3个月后发布定增方案：拟向其控股股东广东省交通集团有限公司（下称“广东交通集团”）下属全资子公司广东省公路建设有限公司（下称“广东路建”）发行股票，以27.92亿元收购其持有的广州广珠交通投资管理有限公司（下称“广珠交通”）100%的股权。

　　由于广珠交通净资产账面价值为3.22亿元，而北京中企华资产评估有限责任公司（下称“中企华”）最终给出评估价高达27.92亿元，评估增值率为767.13%。溢价7倍多的收购方案引发市场质疑。

　　消息一经公布，6月13日起粤高速复盘后的5个交易日内，A股股价自停牌时的4.87元跌至4.1元，股价下跌16%；B股股价自停牌时的3.78美元跌至2.9美元，下跌23.3%。

　　2008年6月份，粤高速通过非公开A股股票购买广州深佛高速100%股权的议案，最终由于收购方式与交通部、发改委、财政部联合颁布的《收费公路权益转让办法》和《关于加强收费公路权益转让管理有关问题的通知》的相关规定发生冲突，公司不得不终止实施。

　　本刊记者发现，此次新方案和旧方案操作思路如出一辙。同样的粤高速，同样的财务顾问中金公司，同样的评估机构中企华，相隔三年却打着招式相似的“如意算盘”。粤高速董秘办人员表示，曾经冲突的规定已有松动，山东高速(600350,股吧)就是一个成功案例。

　　而交通部财务司资产处工作人员告诉记者，如上《办法》和《通知》，从未有放松迹象。在五部委办联合开展收费公路专项清理的时机，粤高速定向增发可否安全通行，尚存变数。

　　前事未忘 后事之师

　　提到粤高速，就得讲讲其控股股东广东交通集团。

　　公开资料介绍，广东交通集团拥有全资和控股公司16家，所属企业总数159家，至2010年底广东交通集团总资产为1644亿元，资产规模居广东省属国有企业首位，广东交通集团控股两家上市公司粤高速和广东南奥物流股份有限公司（03399.HK）。广东交通集团累计投资、控股和管理的高速公路通车里程3338公里，占全省高速公路通车里程的69%，是广东省高速公路投资建设和经营管理的主要承担者，至“十二五”末，投资、管理的高速公路通车总里程超过5000公里。

　　由于广东交通集团在广东的垄断地位，定增方案发布前，广东交通集团直接和间接持有公司43.65%的股份。市场对其增持粤高速的动力一直看好，广东交通集团的优良资产注入也一直为市场热盼。但对比2008年和2011年两份定增方案，众多中小股民可能再次被泼一盆冷水。

　　细细辨别两份定增方案不难发现，粤高速和大股东的前后游戏玩法如出一辙：定增前，将非优质资产打包放入广东交通集团旗下，再通过收益现值法高估计路段实际价值，以路段资产置换上市公司股份。

　　从《2010年广东省高速公路有限公司债券募集说明书》了解到，深佛高速主营业务是经营深汕高速公路西段，而2008年省高速才刚将其拥有的深汕高速公路西段资产和负债无偿划转至深佛高速，据此推测2008年公司应为临时打包公司。而广珠交通亦未脱俗。

　　定增方案显示，广珠交通成立于2011年3月31日，其主要资产为广珠东高速公司55%的股权。而在2003年广珠东高速公司的股权结构中，广东路建占55%，粤高速占20%，新粤公路建设有限公司占25%。

　　事情在2011年3月31日发生转折。当日，广珠东高速公司董事会作出决议，同意广东路建将其所持广珠东高速公司55%的股权无偿划转至广珠交通。同日，新粤公路建设有限公司、粤高速分别函复同意广东路建将其所持广珠东55%的股权划转至广珠交通。2011年4月29日，广东路建与广珠交通签署无偿划转协议，将其持有的广珠东高速公司的55%股权无偿划转至广珠交通。

　　微妙之处在于，这一进一出之间，集团子公司一分未付，上市公司一分未得，而临时打包公司堂而皇之取得上市资格，不仅可以享受A股市场溢价，还完成了集团注入资产。鉴于临时组建的广珠交通36个月以后才能解禁上市，有市场人士推测，对中小股东而言，非但未能从重组中获益，反而扩大股本，降低每股净资产和每股收益。

　　难避政策风险

　　本刊记者了解到，粤高速在2008年6月份发起的定增方案未被通过。原因在于收购方式与国家交通部、发改委、财政部联合颁布的两份文件《收费公路权益转让办法》和《关于加强收费公路权益转让管理有关问题的通知》发生冲突。

　　按照上述《办法》和《通知》的规定，转让政府还贷公路权益和有财政性资金投入以及使用国有资本金投资的经营性公路权益的，应当明确要求受让方以现金方式支付转让金，不得以股票（股权）、债券、实物资产或无形资产等其他非现金方式支付。这意味着，当年以定增方式收购广州深佛高速公路有限公司100%的股权违反上述《办法》和《通知》的规定。

　　山东高速董秘办工作人员表示，公司关于发行股份购买资产的规定，符合2008年4月16日颁布《上市公司重大资产重组办法》的规定，不清楚《收费公路权益转让办法》和《关于加强收费公路权益转让管理有关问题的通知》，公司定向增发也未出现政策障碍。

　　而粤高速总经理李希之曾在3月份表示，如果东高速能定向增发成功，公司也将再次考虑定向增发，注入资产的资本运作模式。

　　粤高速证券事务代表冯新炜告诉本刊记者，相关政策已经放松，此次定向增发完全模仿山东高速资产注入的操作方式，没有任何政策问题。“非现金方式购买的规定，听说已经放松，具体什么文件和政策，我不清楚，听闻这个限制仍存争议。”冯新炜表示。

　　公路板块风满楼

　　【《证券市场周刊》记者 吴静】山雨欲来风满楼。

　　2011年4月初，央视痛陈收费公路种种弊端，曝光行业乱象，公路板块被称为暴利超过房地产业；6月8日，温家宝总理在国务院常务会议要求研究部署进一步促进物流行业健康发展工作，其中降低路桥收费备受关注；6月14日，交通部等五部委下发《关于开展收费公路专项清理工作的通知》以解决收费公路超期收费、违规设站（点）等突出问题；6月18日，财政部部长助理王保安表示，加强收费公路是抑制通胀的必要手段。

　　一时间，公路板块压力重重。

　　中金公司研报称，在舆论压力和政策环境趋紧预期的影响下，收费公路板块下跌明显。其中，A股公路板块平均下跌7.6%，跑输大盘4.5个百分点；H股公路板块平均下跌13.8%，跑输大盘8.3个百分点。

　　“政策环境的变化，带来市场对高速公路收费期限减少和收费费率下调的担忧，这会对上市公司经营带来不确定的影响。而集中的负面舆论，更使投资者恐慌。”一位公路行业上市公司董秘办人员向《证券市场周刊》记者表示。

　　该人士认为社会误读了公路行业，“物流费用成本高，不由分说将责任归咎于收费公路。不了解重资产行业的属性，才将高速公路称为暴利行业。”

　　多家券商分析，排除市场对高速公路行业的偏见，随着宏观经济增速放缓，高速公路板块通行费收入增速低于2010年。而银行信贷收紧，各省级公路投资公司财务状况堪忧，直接影响对高速公路的资金支持。同时，在通胀压力回落前，尽管并非CPI和物流成本上升的主要原因，收费公路仍将持续承受负面压力。

　　投资资金缺口不断扩大

　　2008年，为缓解金融危机带来的压力，中国政府加大基础设施建设力度，高速公路建设力度明显加大，2009年、2010年公路固定资产投资同比分别增长45%、19%。

　　中国公路建设投资资金主要来自三个方面：政府投资（包括政府预算内资金和车购税，约占15%）、收费公路运营获得的收益和地方政府财政投入（约占20%）、贷款（包括建设项目直接贷款和母公司贷款，约占60%）。此外，公路以外行业的企业和其他的非贷款投入约占不到5%。

　　由于银行贷款和地方自筹金额占到公路建设额的80%，在银根紧缩和卖地收入下降的情况下，公路建设资金来源堪忧。

　　兴业证券(601377,股吧)研究报告预计，由于很多公路项目在2008年开工建设，2011-2012年正是资金需求的高峰期，公路投资每年将维持在1万亿元以上。业内人士亦表示，中国“十二五”期间高速公路里程目标相当于现有里程的70%，未来5年投资压力依然巨大。

　　目前，高速公路投资建设的主体是各省交通投资集团，但各省级公路投资公司财务状况堪忧。一般资产负债率高于70%，ROE（净资产收益率）低于5%，难以支撑未来两年年均1万亿元左右的公路投资规模。同时，山东、江苏等省的公路投资公司还担负高铁在相应省内段落的修建，增加了财务支出。

　　现在面临的问题是，现有融资平台负债率高企，难以再放杠杆融资。财政部、银监会着手整顿监管地方融资平台，平台可发挥的能力受限。照此计算，如果政府下调公路收费标准，那么银行是否愿意贷款、社会资金是否愿意参与、借款利息能否偿付、里程规划能否完成均将成为严峻的问题。

　　行业净利润增速放缓

　　如果说出于考虑舆论压力，政府出台宏观政策对公路行业进行政策指导，是短期影响因素的话，行业自身发展进入缓慢阶段，将使得这些负面因素产生叠加效应。

　　2010年，公路板块营业收入和净利润分别同比增长19%、16%，利润增速低于收入增速，主要是成本上涨幅度高于收入增长。2011年一季度，公路板块营业收入和净利润分别同比增长15.5%、5%，增速明显放缓。

　　安信证券分析，近年来大修、扩建、新路工程较多，特别是2008年以来公路固定资产投资大幅增长，折旧摊销明显增长，再加上近年来人员工资普遍上涨，公路板块公司成本增长明显，但是收费标准并未出现大范围提升，成本上涨过快导致毛利率下降。

　　“行业现金分红占行业净利润比例低于40%，是2001年以来最低水平，自2008年以来持续下降。这主要是因为公路行业资金偏紧现金分红增长未能跟上利润增长步伐。”安信证券研究报告显示。

　　近年来，公路行业支出持续保持快速增长，主要体现在新建路产、扩建、大修等，导致板块资产负债率不断提升。2001年公路板块资产负债率仅有29%，到2010年已经达到47%，随着资产负债率不断提升，财务费用率提升十分明显，2010年比2001年高出近4个百分点。在加息周期中，公路行业盈利必然受到影响。

　　与其他行业不同的是，公路板块上市公司数量相对较多，但每家公司一般都是所在省市唯一的公路上市公司，且包括省内优质公路资产，所以必须承担部分新路建设的任务，这也导致资本支出增加，拖累业绩增长。

　　2010年底，国务院扩大了鲜活农产品运输绿色通道网络，并且增加了鲜活农产品品种，免收通行费的范围进一步扩大，增添资本市场对政策导向的担心。“降低收费标准，延长收费年限”更是对该板块造成压力。

　　同时，2011年中国汽车行业政策出现明显变化，全面取消了购置税等优惠政策，北京还出台了限购令，汽车销量增速将减缓，这也将给高速公路的车流量增速带来不利影响。

　　背负物流成本高企骂名

　　被媒体广泛引用的一组数据是：中国高速公路收费占物流业总成本的1/3，2010年中国物流总费用占GDP的比重为18%左右，比发达国家要高一倍左右。结论则是：中国是全球物流成本最高的国家，而收费公路就是推高物流成本的“元凶”。

　　但是，业内多家研究机构分析发现，经济结构是物流行业费用偏高的主因，美国是以消费为主的经济特征，中国生产性特征明显，制造业对经济贡献很大。制造业和服务业相比，单位产出对运输需求必然有很大差异，而前者对运输需求明显偏大。物流成本相对于GDP的比重是衡量各国物流产业竞争力的重要指标，并不科学。

　　安信证券研究表示，从物流费用占GDP比重来看，中国远高于美国。美国物流费用在GDP中的占比基本都在10%以下，中国该比例近年来虽然一直处于下降通道中，但到2010年仍为17.8%，远高于美国。物流费用主要包括运输费用、保管费用、管理费用，其中运输费用占比最大。中国近年来运输费用占比都在53%以上，2010年占比为54%。但在美国运输费用占比明显高于中国，达到60%以上，2008年为64%。

　　从单位运输量费用水平计算来看，中国也低于美国。2008年美国运输费用大约是5.8万亿元，中国仅有2.9万亿元，运输费用仅有美国的一半。而从货运周转量分析，2007年中国比美国高14.4%，即中国以美国一半的运输费用完成运量高于美国的运量。

　　同时，中国运价水平低于美国。美国一级铁路运价约在0.03-0.035美元/吨英里，折合每吨公里收入0.12-0.14元人民币之间，目前中国国内的平均水平约为0.09元/吨公里，美国运价比中国高30%以上。公路运输方面，美国公路运输收费超过1元/吨公里，而国内一般在0.3-0.4元/吨公里之间，中国的运价是已经包含过路费等各种费用在内的终端水平，由此降低路桥收费的确有利于降低物流费用，但作用十分有限。

　　高华证券亦表示，第三产业占GDP比重和物流成本相对于GDP比重间呈负相关性。美国物流成本相对于GDP中比重较低，是受到金融业规模较大影响。同时中国物流产业高度分散，提高整体物流成本。而另一个不可忽视的问题是，过去20年铁路运力瓶颈以及长途铁路运输以客运为主的状况，使得高成本卡车运输的市场份额明显高于铁路运输。

　　对于舆论提出的“取消收费公路”问题，业内亦认为不可行。高华证券分析，截至2010年底中国的高速公路总里程从1991年的574公里增至74000公里（过去20年的年均复合增长率为29%），居世界第二位。中国高速公路短时间内大规模扩建，在一定程度上是受到中国收费公路体系（包括经营性公路，最长经营期限为30年）和政府还贷公路，最长经营期限为20年）的推动。如果取消收费公路制度，政府无力完成如此大规模的建设和投资。

　　世界上没有真正免费的高速公路，因为高速公路仍需使用财政预算（即更高的税收）、来自汽油税的资金及月度通行费等进行维护。

　　高华证券介绍，欧洲国家驾车者在加油时交付的汽油税/石油税要比中国高得多。美国情况比较特殊，多数州际高速公路不收费，汽油税也相对较低，但最近几年这一模式开始显现出局限性，引发了人们对其可持续性的担忧。

　　美国国会预算办公室即在2011年1月就美国高速公路资金情况发表了评论，“在现行税率下，高速公路信托基金获得的燃油税收入不足以维持高速公路现有及未来的开支水平。”

　　地方融资最后的稻草

　　【《证券市场周刊》记者 李德林】1公里，这是上海沪昆高速新桥主线收费站至新桥匝道收费站的距离，这条被网友称为“上海最贵的高速路”通行费为10元。上海市公路管理处相关负责人的解释称，新桥主线收费站原来在莘庄，离新桥匝道收费站有11公里，只是后来高速路扩建后把莘庄的收费站移到了现在的位置，10元通行费实际上收的是11公里路段。

　　这只是全国高速公路收费乱象中的一个缩影。国家审计署的报告显示，北京、重庆、广东、四川等18个省市，收费公路运营均存在大量问题。问题的背后是地方政府一场GDP的盛宴，以及大批官员的腐败。

　　6月20日，交通运输部、国家发改委、财政部、监察部、国务院纠风办等五大部门（下称“五部委”）将在全国范围内开展为期一年的收费公路专项清理工作，切实解决公路违规设站、超期收费、收费标准偏高等突出的问题。

　　在国家开展节能减排、房地产调控风暴之后，高速路正成为各地拉动GDP的主力军，成为地方融资平台债务偿还的担保收入来源。一旦五部委痛下杀手，高速路或将成为压垮地方融资平台的最后一根稻草，地方融资平台将出现资金链断裂的危险。

　　6月27日，国家审计署审计长刘家义向全国人大常委会所作审计工作报告首次披露中国地方政府债务情况，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计10.72万亿元，这一债务总额占2010年GDP的1/4，超过当年全国财政收入。

　　同时，部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大。2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。

　　而从行业看，高速公路、地方所属普通高校和医院90%以上的债务余额为担保债务或救助债务，借新还旧率较高。2010年，全国高速公路债务的借新还旧率为54.64%。

　　据报道，2011年4月间，云南省公路开发投资有限公司向债权银行发函，表示“即日起，只付息不还本”。而该公司在建行、国开行、工行等十几家银行贷款余额接近千亿元。

　　虽经磋商和谈判，云南省政府方面做出了增资垫款等承诺并要求企业撤回公函，承担还款责任，但此类事件很有可能成为引发各地政府融资平台连锁反应的导火索，地方融资平台资金链断裂的危险呲呲作响。

　　国家审计署的揭底

　　日前，北京市交通委和北京市发改委下发《关于调整首都机场高速公路车辆通行费的通知》，首都机场高速公路车辆通行收费方式和标准将于7月起调整。根据通知，首都机场高速公路各收费站进京方向停止收费，出京方向部分收费站收费将“减半”。

　　6月27日，管理首都机场高速公路的北京首都高速公路发展有限公司（下称“首发公司”）的母公司北京控股（00392.HK）发布公告称，基于对公路行业的政策调整，公司正在考虑退出公路收费业务。目前，该公司正在跟控股股东北京控股集团洽谈，原则上计划通过出售或资产置换，最终解决机场高速路的问题。

　　但也仅是收费略有调整而已。事实上，这条全长18.7公里的高速公路，在1997年从还贷公路变身为经营性公路之后，收费之巨就备受关注。

　　2008年2月，国家审计署2号文件是关于北京等18个省市收费公路的审计报告。2006年，国家审计署对北京、河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、山东、河南、湖北、广东、重庆、四川、云南和陕西等18个省（市）收费公路建设、运营、管理情况进行了审计调查。发现北京等12个省市有35条经营性公路超期收费，收取的过路费收入甚至是投资成本的10倍以上。

　　其中，北京首都机场高速公路收费问题被国家审计署点名。首都机场高速公路是北京市交通局利用财政资金和部分银行贷款建设的，总投资11.65亿元，其中银行贷款7.65亿元，1993年开始收费。在收费3年多后，机场高速管理者划归北京控股，同时重新核定30年收费期限。

　　时任国家审计署固定资产投资审计司司长潘晓军称，首都机场将政府还贷公路转换为经营性公路的时候，国家对公路经营权转让的规定并不明确，审计之后，北京市政府已明确表示将采取措施，逐步解决这一问题。

　　然而，直至2011年，首都机场高速的收费问题依然没有得到解决。国家审计署在审计报告中强调，北京市于1997年1月重新批准首都机场高速路收费30年，至2005年底已收费32亿元，按照当时的收费情况估算，这条路剩余收费期内还将收费90亿元。

　　潘晓军认为，首都机场高速路的超额收费问题与当时地方政府财力有限有关，公路基础设施差、成为发展瓶颈的问题又很突出，就采取将政府还贷公路转换为经营性公路，或是经营性公路转为上市公司，再重新审批收费期限，把收费期限定得长一点，这样收费可以多一点，再把收回的钱用于各项建设。

　　1999年，北京市政府将路权划批给首发公司，该公司拥有机场北线、机场南线、机场第二高速、京港澳高速、京藏高速、京哈高速、通燕高速、京开高速、京承高速等京城周边755公里高速公路的管理和运营权。

　　1999年，北京市政府将北京至石家庄高速公路北京段等3条已收费3至12年的政府还贷公路，划转给首发公司，使之变为经营性公路，并重新批准收费30年。其中，1987年开始收费的北京至石家庄高速公路北京段总的收费期限达到42年。国家审计署按2005年收费水平测算，京石高速北京段累计收费将达93亿元，为该公路建设时利用银行贷款的16倍。

　　审计报告中，济南至青岛高速公路亦被提及，这条高速公路投资33.8亿元，经测算收回投资并有合理回报的收费年限为12.65年，当地政府批准的收费年限为30年。国家审计署认为，按2005年收费水平测算，将增加社会负担275亿元。

　　国家审计署在抽查的35条经营性公路中，发现较短期限内能还清贷款并有合理经营收益的收费公路，也批准按规定的最高收费年限30年收费，部分地方政府将收费多年、经营效益较好的公路“改头换面”，违规重新批准和计算收费期限。

　　当然，也有全部财政投资的公路违规收费的现象发生。如，全部由财政投资建设的沈阳过境绕城公路，1993年至2005年违规设站收费累计12.29亿元，在已核定的收费期内还将收费28.9亿元；河南省郑州黄河大桥总投资1.78亿元，其中银行贷款7100万元，在1996年已用收费还清了全部银行贷款后，违规继续收费14.5亿元，在地方政府重新核定的收费期内还将收费30亿元。

　　潘晓军认为，地方政府把收费公路当作一种融资平台，这导致一些收费公路的收费期限过长，绝大多数会将收费期限定在国家规定最长30年期限之内，成为“高价公路”。

　　国家审计署还发现，至2005年底，湖北省将建设国道、省道、农村公路及其他项目所用129亿元银行贷款，计入收费公路的债务，相应延长了收费公路的收费期限。这样的状况在广东也有发生，广东省在核定47条政府还贷公路的收费期限时，将29亿元财政资金视为需通过收费偿还的“债务”。

　　经营权的倒手游戏

　　公路收费问题早在1984年就明确了，当年国务院批准实施“贷款修路、收费还贷”政策。随后出台了系列的规章制度，规范收费公路的建设管理跟经营权转让。

　　1984年，国务院明确要求各级政府财政性资金或企业资本金投入之外，利用银行贷款或社会集资建设公路，建成后收取合理的过路费用于偿还贷款。2004年9月，国务院颁布《收费公路管理条例》，进一步明确了收费公路政策。到了2008年，更是出台了《收费公路权益转让办法》，更为详细地明确了收费公路的权益转让细则。

　　《收费公路管理条例》规定，公路经营权转让时，严禁分成若干段转让，国道主干线和国家高速公路网项目的经营权转让审批当报送交通运输部批准。转让国道以外的其他公路收费权，应当经项目所在地省级交通运输主管部门审核同意，并报送省级人民政府批准。

　　2006年，国家审计署调查山东、江苏、浙江等10省市106个公路经营权转让项目时却发现，地方政府越权和违规审批经营权转让项目多达64个，占转让项目数的60%。其中，上海市沪杭高速公路等12条公路发生收费权转让18次，其中有12次未经有关部门审批；安徽省在1996年至2003年之间未报经交通部批准，擅自将连霍公路等4条含有国家财政投资或国道主干线公路的经营权对外转让，并采取“化整为零”等方式违规审批。

　　同时，国家审计署审计发现，在部分地方违规转让的18个项目获取的243亿元资金中，有170亿元是受让方以被转让公路作质押取得银行贷款支付的，占70%。

　　典型者莫过于2006年落马的福禧投资有限公司董事长张荣坤，他在高速路领域频繁出手，三年之内连续拿下嘉金高速、苏嘉杭高速等将近200公里的高速路，被国家审计署发现违规转让的沪杭高速就是在上海市原市委书记陈良宇的关照之下转到张荣坤手上。

　　至2005年底，浙江省转让杭州绕城高速公路等4个项目的收费权获得125.75亿元，其中86.6亿元是受让方以公路收费权作质押取得的银行贷款。杭州绕城高速公路的买家就是张荣坤。

　　用银行贷款抵转让金的不止张荣坤一人。一家民营企业以3.23亿元取得陕西省咸阳至永寿一级公路70%的收费权后，再以公路收费权作质押，向银行贷款2.94亿元置换其投资款，这样一来这家企业实际投资仅2900万元。重庆成渝高速公路有限责任公司以其管理的成都至重庆高速公路（重庆段）收费权作质押向银行贷款10亿元，全部分给股东，用于收回投资本金。

　　五部委清理收费公路的公文中规定，凡是贷款还清的公路必须停止收费。五部委的公文跟《收费公路权益转让办法》并没有实现无缝对接，已经从政府获得经营权的公司将在《收费公路权益转让办法》的庇佑下另辟生财之道。

　　《收费公路权益转让办法》规定，转让政府还贷公路收费权，可以向省级人民政府申请延长收费期限，但延长的期限不得超过5年，且累计收费期限的总和最长不得超过20年。“5年期到的前几个月，收费公路可以转让给第三方，只要省里批就可以了。”一位法学专家告诉《证券市场周刊》记者，只要在20年范围之内，地方政府与企业可以一直玩儿下去。

　　经营权倒手远不止收费那么简单，不少地方在修建高速公路的同时，违规审批、未经批准占用，以及以绿化服务区的名义占用大量土地。2008年时，就有17个省市的667个收费公路项目存在这样的情况，占地高达96.2万亩，占征用总量的35%。

　　其中，浙江省在违规征地方面较为突出。至2006年6月底，浙江省在建和竣工的26个高速公路项目违规征用土地7156.99公顷，其中3562.89公顷未经国务院批准，3594.10公顷未向国务院申请用地审批。

　　国家审计署的报告还显示，截至2006年，黑龙江省交通厅违规多征占和租赁土地3.15亩，是批准占地75亩的49倍，并将绥满公路一服务区建成具有游泳、滑雪等娱乐功能的“花果山庄”度假区；四川也出现过类似的状况，成都市三环路等6个建设项目的拆迁安置用地中，有4388亩被低价转让给房地产开发企业。

　　地方政府的钱袋子

　　“八大投”是重庆市的一项浩大工程。重庆市成立了以房地产、金融、高速路、旅游、水务等业务为主的八大投资集团，其中一家即为重庆高速公路集团，规模居各集团之首。

　　国家审计署的报告显示，至1999年9月底，成都至重庆高速公路重庆段通行费净收入（扣除运营成本）8.8亿元，完全可还清贷款本息6.65亿元而停止收费，可是重庆市政府的交通部门挪用、滞留其中4.6亿元，1999年以还贷为由违规批准该公路继续收费，到国家审计署派人审计的2006年，该路段已多收费26亿元。国家审计署测算，按照现在该路段的收费年限，至收费到期前还将收费101亿元。

　　重庆高速公路集团俨然成了重庆市政府的钱袋子。

　　重庆高速公路集团债券招募说明书披露的数据显示，2006年度、2007年度和2008年度，该集团主营业务收入分别为13.64亿元、15.77亿元和15.95亿元，主营业务成本分别为13.82亿元、13.46亿元和8.45亿元。该集团的主营业务收入主要是高速路收费，三年收入分别占营业收入的比例分别为94.85%、94.15%和91.26%。同期，该集团分别实现净利润0.61亿元、5.93亿元和2.11亿元。其中，2007年度净利润较高主要原因是公司转让渝黔高速公路部分路段收费权益。

　　重庆高速公路集团现金流稳定，在重庆市政府的规划中，该集团承担着2000公里公路网的建设重任，“现金牛”自然不能轻易撒手。

　　重庆高速路收费是全国的一个缩影。2006年，国家审计署审计发现，18个省市将还贷公路应专项用于还贷的收入291亿元，改用于其他公路和城市基础设施项目建设及偿还其他贷款、支出经费等。

　　挪用最严重的是江苏省，全省5条收费还贷高速公路和55个普通公路收费站，至2005年底，累计征收通行费174亿元，其中53.6亿元被挪用于其他项目建设等。

　　收费公路就是地方政府的钱袋子，除了江苏之外，有地方甚至通过提高收费标准来多收费。审计报告显示，1998年12月以来，安徽省对所辖各收费公路收费标准予以“统一”，使“统一”后的收费标准高于“统一”前的收费平均标准，将由此增加的收入违规作为农村公路项目等建设的资金来源，截至2005年底，通过这种做法在正常的收费之外筹集到建设资金13.97亿元。

　　地方政府将高速路当成银行的同时，还将公路的收费用于发放福利，弥补财政支出等。2001年至2005年，辽宁省自定政策，按全省通行费的5%至5.5%提取资金7.5亿元，用于交警经费、交通补助费、服装费等。1999年至2005年，河北省财政厅等单位从通行费中违规列支高速公路巡警经费、政府调节基金、再就业基金等2.1亿元。至2005年底，山西省长治市赵店桥等3个收费站累计收取通行费4.09亿元，市、县两级政府从中挪用2.73亿元，用于弥补财政支出。

　　“公路收费是用于还贷，应该是专款专用，可是当地政府的截留挪用，自然造成还款资金一拖再拖，收费的期限也就一延再延。”有银行高管告诉本刊记者，收费公路作为地方政府的钱袋子，做大公路蛋糕可以拉动GDP，更可以通过超收、挪用的方式发展其他行业，所以也就出现了成渝高速重庆段长年违规的现象。

　　公路成官员腐败温床

　　按摩小姐嘀咕说买房缺钱，正在享受按摩的顾客马上给了20万元。

　　甩给按摩小姐20万元的顾客正是北京市交通局原副局长毕玉玺。上述情节来自于2005年3月，由北京市纪委监察局等单位主办的“北京市反腐倡廉警示教育展”，毕玉玺向警方交代的案情细节被写到了11块展板上。

　　毕玉玺在交通局任职多年，1999年首发公司成立之后，毕玉玺出任该公司的董事长，后一度出任北京控股董事。毕玉玺主持首发公司期间，建设与北京四环路标准差不多的五环路，每公里造价高于四环路3100万元。国家审计署发现，排除物价上涨因素，五环路的工程造价明显高于合理标准。

　　司法机关查明，毕玉玺在担任交通局副局长跟首发集团董事长期间，收受建筑商等多家单位跟个人贿赂1004万元、私分国有资产300万元。

　　国家审计署在2006年的时候审计发现，安徽合巢芜高速公路违规压低评估价格，低价转让给上海东方控股有限公司。该公司于2003年获得上述路段经营权后进行了银行抵押贷款，因为投资股市亏损，资金链出现问题，安徽省政府决定回购。审计报告显示，该路段违规高价收回，共损失资金12.4亿元。

　　低价转让高价回购，转手游戏导致数十亿元的国有资产流失，这期间正是王兴尧担任安徽省交通厅厅长之际。合巢芜高速公路违规转让曝光时，王兴尧已经落马。

　　王兴尧在担任安徽省交通厅厅长期间，多次收受贿赂。2006年7月11日，蚌埠市中级人民法院以王兴尧犯受贿罪、巨额财产来源不明罪，判处其有期徒刑十年，并处没收个人财产人民币15万元；追缴王兴尧受贿所得赃款赃物折合人民币13.53万元，不能说明合法来源的财产人民币83.09万元、港币1.25万元。

　　与湖北武汉至黄石的武黄高速经营权的转让相比，合巢芜高速公路的违规转让只是“小巫”。国家审计署的报告上这样写到：少数地方领导利用职权违规插手公路经营权转让，一些单位和个人从中牟取私利，造成国有资产流失，如湖北省武汉至黄石高速公路对外转让时，由于少数领导插手，一名外商从中牟利14.5亿元。

　　根据武汉市检察机关的指控，1995年6月，湖北省交通厅原副厅长熊国贤受委托，担任武黄高速公路经营权转让项目负责人，与马来西亚籍外商李某签订转让协议，在转让过程之中，熊国贤作为项目负责人，篡改公路收益测算数据，作出“该外资企业短期内无法收回投资或投资收益率较少，适合转让经营权”的结论，将武黄高速25年收费权以5.8亿元价格转让给李某控制的JEL公司。

　　2006年国家审计署全面审计公路收费问题前10年，交通系落马的厅局长级别高级官员达到26名，其中以交通部原副部长郑光迪级别最高。创下交通厅长落马人数之最的是河南，四任交通厅长陷入“前腐后继”的恶性循环怪圈。

　　割断地方资金血管

　　6月27日，国家审计署审计长刘家义向全国人大常委会作2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告。10.72万亿元地方债成为万众关注的焦点，全国高速公路债务借新还旧率为54.64%。如果严格执行五部委的公路收费规则，将割断地方融资平台的资金血管，成为压垮地方平台债的最后一根稻草。

　　“十五”期间浙江等10个省市收费公路投资完成额6400亿元，其中投入的银行贷款等债务性资金高达4700多亿元，占73%。审计报告显示，大量借债建设收费公路加重了建设方的债务负担，至2005年底，18个省（市）收费公路银行贷款余额高达8000多亿元。

　　6月27日的审计报告发现，高速公路借新还旧率为54.64%的背后，一个重要原因就是地方政府公路大跃进的过程之中，存在大量的不合理甚至冒险投资。审计署早在2008年就发现，江苏省17条高速公路中8条的实际车流量平均为可研预测值的60%，其中南京至高淳高速公路车流量仅为可研预测值的9%。由于资产利用率不高，加上债务负担重，导致许多项目还贷能力差，存在较大偿债风险。

　　根据审计署的数据显示，2001年至2005年，吉林等8个省（市）因修路需偿还银行贷款本息1090亿元，而同期收取的通行费扣除必需的管养费用后仅680亿元，缺口为410亿元。如吉林省2005年政府还贷公路通行费收入扣除运营成本后只有5.88亿元，仅为当年应付贷款利息13.15亿元的45%，贷款本金无法偿还。为此，各地普遍采取了借新还旧的做法。

　　在借新还旧的基础上，随着航空以及铁路开发的加速，公路进入大跃进时代。以重庆为例，重庆高速公路集团在2010年发行票据的时候披露， 2010年到2012年期间，集团将建设项目13条。13条路的初步测算，总投资683.54亿元，其中资本金170.89亿元，借款资金512.65亿元。

　　2008年金融危机爆发之后，中国启动节能减排经济转型，高能耗、高污染、低产出的资源型项目压下来，地方政府甚至通过拉闸限电来完成节能减排任务。节能减排行动一开始，各地政府将房地产视为拉动GDP增长的动力。

　　2008年开始，全国各地房价大幅上涨，土地收入成为地方财政重要的收入来源。刘家义在审计报告中披露，12个省级、307个市级和1131个县级政府至2010年底，地方负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为2.55万亿元。

　　2010年，国家将调控之剑指向了房地产，各地土地拍卖市场陷入低迷，地方财政重要的收入来源土地出让金大幅减少。

　　当两轮调控之后，留给地方政府的资金流还有什么呢？审计报告显示，截至2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计10.72万亿元，其中：政府负有偿还责任的6.71万亿元，担保责任的2.34万亿元，可能承担一定救助责任的1.67万亿元。

　　根据重庆高速路集团披露的财务数据，截至2010年3月末，该公司以高速公路收费权质押向银行融资508.03 亿元，收费权质押合同金额合计779.23 亿元，占同期总资产的82.72%，净资产的259.36%。

　　可以窥见，地方平台债中，地方政府透支了公路收费权，一旦停止收费，那么银行贷款立即转化成为不良贷款，别的投资自然也就没有了资金来源。