4月9日，中越边境友谊关口岸，一队来自南宁的货车在凭祥保税区物流园完成报关手续，等待10点钟准时通关。

　　从去年开始，中国－东盟自由贸易区正式全面启动，中国和东盟10国之间超过90%以上、7000多种产品将逐步实行零关税。在这种背景下，保税区的特殊价值正面临着严峻的考验。

　　而根据海关统计，过去十年中国的平均关税从15.3%降到了9.8%，随着扩大进口成为转变外贸发展方式的手段之一，关税下调仍有较大空间，享受政策落差的保税区面临转型。

　　本报记者4月11日获悉，海关总署正在牵头制定推进海关特殊监管区域发展的指导意见，同时已经出台的政策法规亦在修改中。包括保税区内企业接受区外企业委托加工、加工区和综合保税区内企业产品内销的问题都将有所涉及。

　　“目前我国与东盟实施零关税的主要是农产品，其他如机械、电子等产品还有五年过渡期，包括新加入东盟的成员国，尚未实现零关税。但是从长期来看，关税逐年下降，对保税区还是有影响的。”广西凭祥综合保税区建设指挥部副主任周黄忠告诉记者。

　　保税区治理将出新规

　　到今年3月，中国的海关特殊监管区已经形成6大类，共101个，其中76个在沿海地区。

　　海南海口综合保税区管委会常务副主任戴树成告诉记者，海关特殊监管区特别是保税港区和综合保税区，是中国目前开放层次最高、功能最齐全、政策最优惠的经济区域，然而它对区域经济发展作用的间接性要有充分的认识，它不像经济开发区和高新区的运行模式，建设以后就能够产生产值、GDP和税收，由于地方政府对保税区在财政税收贡献方面的弱势性缺乏认识，使得很多地方政府常常出现申办之初和申办成功后的态度判若两人，申办时激情万丈，建设运行时无声无息。

　　不仅如此，相比从前单纯的加工区和保税区功能更加复杂，不同的监管区在争夺企业资源中甚至形成恶性竞争。目前中国的海关特殊监管有保税区12个，出口加工区53个，保税港区14个，综合保税区15个，物流保税园区5个，跨境保税园区2个。

　　“保税服务和保税物流是下一步沿海地区承接国际产业转移和促进沿海地区区域辐射的关键作用，中西部地区更要通过保税加工带动保税物流，新一轮产业转移已经开始了，如果我们还是沿用10年以前的模式来管理保税区，对我国的产业发展是非常危险的，也是非常不科学的。” 中国保税区出口加工区协会副秘书长、高级经济师蒲少伟告诉记者。

　　特殊区域发展定位

　　在地方申报保税区临近高潮之际，保税区自身却面临着转型大考。

　　据成都高新综合保税区管理局副局长严闯预计，到2015年，成都高新综合保税区将形成5000亿元产值的IT产业集群，从业人员将超过30万人。但当前存在产业还较为单一的问题，对单行业的依存率过高，区域经济抗风险能力极低，相关配套还有待完善。

　　戴树成认为，若把海关特殊监管区域当成地方经济发展的敲门砖，必将希望越高，失望越大，如若把其当成撬动区域经济发展的支点，可能从中获得意想不到的收获。

　　他表示，尽管有些地区的保税区取得了飞速发展，但往往是区位优势带来的。比如位于东部沿海口岸边的保税区。未来保税区的优势可能就是某一类产品在这里形成全球性的集散地，尽管过几年之后政策落差没了，但是已经形成全球性的市场。

　　浦少伟也认为，保税区要从本地比较优势出发，定位好功能产业，注重扬长避短。

　　他分析，设立特殊区域是中央根据不同地方发展经济的需要进行的战略布局，申请设立特殊区域的地方政府则要担当起特殊区域的建设和发展责任。长期以来在特殊区域的设立和发展中存在一种倾向，言必仿效“昆山”“洋山”“苏州”。

　　“实践证明，特殊区域的设立和可持续是有条件、环境和承载需求的，脱离经济发展阶段和本地的比较优势设立过多的特殊区域，是会交学费或付出高昂代价的。” 浦少伟表示。

　　“我们必须要看到，海关特殊监管区发展的黄金时期最多也就是三五年时间，如果不能把它当作地方经济的支点形成产业，做成大市场、大基地，黄金时期过了就没什么意义了。”戴树成告诉记者。