转型发展的考验

　　靠大规模扩张建设用地来发展经济的路子，已经走到了尽头。

　　穿城而过的获泽河，滋润着阳城大地，为这里的工农业文明创造了一个又一个神话。在改革开放的30多年里，山西省阳城县依托丰富的煤炭资源和大规模低廉的土地，吸引了一批批企业和投资项目，打造了“皇城相府”的文化名片，形成了以煤炭、电力、化工等为主的主导产业，创造了比改革开放之初近100倍的“财富”，成就了一批诸如亚洲最大的坑口火力发电厂等重大项目……

　　和很多地区一样，32年前的阳城，起步于“一无资金、二无管理、三无技术”之上，利用廉价的资源优势，逐渐融入工业化、城镇化快速发展的浪潮里。

　　然而，随着经济社会的发展，传统的发展方式“软肋”尽显需求结构上，长期依赖投资和出口，消费需求不足；产业结构上，主要依赖第二产业，第三产业发展滞后；要素结构上，长期依赖物质资源的高消耗、高投入，自主创新能力不足，高能耗、高污染、低效率的粗放式发展难以为继。与此同时，土地供需矛盾突出。

　　是依然“粗放”前行，还是加速转型，走集约发展之路？阳城人面临重要抉择。

　　“靠大规模扩张建设用地来发展经济的路子，已经走到了尽头。”在不久前召开的国土资源节约集约模范县（市）经验交流会上，阳城县委书记、县长冯志亮明确提出：“要实现转型跨越发展，必须靠拓展建设用地内涵空间，提高土地的利用效率，走节约集约的道路。”

　　节约集约用地的意义在于：一来可以挖掘用地潜力、提高用地效率，从根本上破解保障发展与保护耕地的“两难”问题，二来可以运用节约集约用地“倒逼机制”，通过用地结构和布局调整，促进经济结构和发展方式转型。

　　阳城交出的答卷

　　节约集约并不是说不用地，而是要合理、科学、高效地用地

　　保障经济社会可持续发展，亟待破解保障发展与保护耕地的两难“问题”。

　　阳城最“硬”的一场节地仗得从十多年前说起。

　　1997年，国家重点建设项目阳城电厂项目落户阳城。这个投资130亿元的电力项目，对这个总人口不到42万的阳城县而言，不仅意味着上万个就业机会，同时也意味着将整体提升阳城的产业，带动阳城经济跨越式发展，阳城上下无不为之雀跃。

　　按照最初设计，这个项目需要用地3168亩。按常理，这样的“投资大户”提出的用地要求，地方政府一般不会拒绝。但晋城市和阳城县国土资源部门经过多次现场调研，觉得还有“可商量的余地”。

　　在他们看来，阳城山多地少，土地“金贵”。由于地处太行、太岳、中条三大山脉的交会处，阳城县95%以上国土面积属于山地和丘陵，耕地后备资源不足，要破解保障发展和保护红线难题，唯有一宗地一宗地争取、一点一滴节约。

　　阳城县国土资源局派人到北京，登门找投资方商议：“并不是不用地或不许用地，而是要合理、科学、高效地利用土地，这样有利于经济社会可持续的发展。”

　　一番“苦口婆心”，对方被打动。最后，项目审定用地1568亩，比原先节约了1600亩。

　　这个成功经典的案例，让国土资源部门“威信”大增，传达出阳城节约集约用地的理念。阳城县逐渐形成了一整套节约集约用地思路。

　　阳城县国土资源局局长刘阳宏告诉记者：“我们按照"控制总量、限制增量、盘活存量、提高质量"的工作思路，走适合我县的节约集约用地之路。对不该用的地坚决不用，能少用就少用，能用劣地的就不用好地，尽量不占用耕地。”

　　2009年，阳城县展开了闲置土地和未利用地大清查，共查出闲置关停企业81家，面积742.66亩。可作为建设项目利用的未利用地50亩以上的有24宗，面积4415亩。为盘活存量，阳城县对闲置地和未利用地进行分类，推行“宜垦则垦、宜用则用”，鼓励并引导新上项目优先使用闲置地。

　　“十一五”以来，阳城利用这些闲置地和未利用地，先后建成一所高中、一家供热厂、一座商贸城、一家大型超市、三座建材市场和六个城市森林公园，既盘活了用地空间，又完善了城市综合服务功能。

　　除此之外，阳城县还多措并举，从控制增量中“挤”地、从盘活存量中“要”地、从旧城改造中“找”地、从资源共享中“聚”地、从土地开发整理中“补”地，节约集约产生了高效应。2010年6月，阳城县入选首批国土资源节约集约模范县（市）创建活动试点县。

　　释放土地潜能

　　以用地结构调整促产业结构调整，以用地方式转变促发展方式转变

　　调节土地“闸门”，可以合理调控经济结构，促进产业优化升级。阳城县以土地调控这只“有形之手”，形成倒逼机制，释放土地潜能。

　　通过“市场”调节产业布局。为引导项目少占或不占好地，阳城县采取地价调节的办法。在不低于最低价的前提下，对不占耕地的项目，基本价可下调20%；对占用耕地超过70%的，原则上不供地，如有特殊项目需供地的，价格上浮20%。

　　严格建设用地定额指标和土地投资强度指标“双控”制度，助力培育新兴产业。目前，阳城县正着力在特色农业、电力、建筑陶瓷、化工、旅游等产业发展，取得了实质性突破。

　　引导企业向工业小区集中。为提高项目集约用地水平，阳城县专门设计了一套控制标准，如容积率、建筑密度、投资强度等。通过向工业园区集中，使基础设施、土地资源产生了集聚效应，促进了企业集中布局、产业集聚发展。阳城县先后建成了建筑陶瓷、北留电力和蟒河精细化工等工业园区。其中，阳城建筑陶瓷工业园区共建成生产线21条，并已集中了阳城所有的建筑陶瓷企业。

　　经济发展方式转变不仅停留在城市，农村的生产方式和用地方式同样面临转型。

　　随着城镇化进程加快，农村人口向城镇和中心村转移的趋势愈发明显。阳城县467个村先后出现300多个“空心村”，闲置土地达4000余亩，土地利用相对粗放浪费。

　　针对这一情况，阳城在新农村建设中引导农民向城镇和中心村集中，积极推动“空心村”改造，通过移民并庄、旧村复垦，缓减用地压力，保障新农村建设。

　　在芹池镇刘东村，通过复垦山庄窝铺旧宅基地40多亩，置换新村村民宅基地20亩，节约用地20亩；北留镇皇城村原占地40亩的老宅，经过重新规划，未新占一分土地，在旧村建起了210栋农民别墅，720人住上了宽敞明亮的新居；润城、西河等镇是产煤乡镇，也是采煤塌陷重灾区，2009年，润城、西河等乡镇的10个行政村通过土地置换方式引导农民向小城镇集中，既解决了1270户4328人的安居问题，也解决了采煤塌陷造成的多年危房问题，同时缩小了村庄建设用地规模599.72亩，增加耕地470亩。

　　在国土资源节约集约模范县（市）创建活动经验交流会上，冯志亮总结了近年来阳城县节约集约利用土地的经验：其一，坚持规划调控与政策引导结合，促进节约用地由“被动”变“主动”；其二，坚持园区承载与项目管理结合，促进产业发展由“粗放”变“集约”；其三，坚持布局调整与旧地改造结合，促进城乡建设由“低效”变“高效”；其四，坚持垦复开源与盘活挖潜结合，促进土地利用由“有限”变“有效”。

　　节约集约没有终点

　　这是一项长期而艰巨的战略任务，谁能先行一步，谁就能争取主动

　　在2010年8月的一次调研活动中，国土资源部调研组对阳城县节约集约用地的做法给予高度赞誉：“阳城创新体制机制、创优发展环境，通过节约集约利用土地，形成倒逼机制，实现以用地方式的转变促进发展方式的转变，既破解了保障发展、保护耕地的难题，同时这也是对落实科学发展观的有效诠释。”

　　2010年6月，阳城县成为全国国土资源节约集约模范县（市）创建活动首批试点县。县政府成立了以县长为首的领导小组，发改、财政、建设、规划等相关部门纷纷参与，分解任务；建立健全节约集约用地规章制度，落实县、乡、村、户四级耕地保护责任制，逐步提高土地利用效率和耕地保护效率；强化建设项目用地预审管理，把严格土地规划作为节约集约用地的龙头……

　　节约集约用地这个转型发展的“引擎”动起来，后续的城乡规划、环境改善、区域发展等问题将接踵而至。目前，我国正处在发展的重要机遇期和战略转型期，在工业化、城镇化进程中，资源环境约束不断强化，土地资源供需矛盾还将不断加剧。考验阳城的好戏，还在后头。

　　对此，阳城人说，推进转型发展，必乘天时之势。不转型不发展，早转型早发展，大转型大发展，谁能在这一轮百舸争流的争渡中抢占先机，必能早日到达成功的彼岸。

　　一如经济学家胡鞍钢所言，一场新的竞赛已经打响，其本质就是发展模式的转型竞争，谁能先行一步，就是争取更为主动的机会，占据未来发展的制高点。