在央企红利上缴施行三年之后，国资委开始试水独立编制央企经营预算。

    本报获悉，近日国资委收益管理局北赴辽宁南下珠海，召集地方国资委官员开会，就两份文件征求意见。

    这两份名为《中央企业国有资本经营预算管理暂行办法》和《中央企业国有资本经营预算执行监督检查暂行规定》的文件，目前尚处于征求意见稿阶段。不过，一位与会的地方国资委产权处官员透露说，“这是国资委尝试独立编制预算的开始。”

    目前，财政部是国有资本经营预算的主管部门，每年预算编制均是由财政部牵头，国资委参与。特别是在央企上缴红利的支出上，均是央企直接向财政部申请，由财政部批复。2008年，央企向中央财政上交了500多亿元的红利。

    对于国资委尝试独立编制预算，国资委一位官员在接受本报采访时表示，“目前还只是一个初稿。此次是在小范围征求意见，然后会对文件内容再进行调整。”

    对于国资委的这次试水，财政部一位官员显得有些吃惊，“我们事先并不知道，更没有参与。不过上周他们拿着文件来财政部征求意见了，总体来看没有太大问题。”

    大胆试水

    9月上旬，国资委收益管理局在长春组织召开部分省市国资委参加的国有资本经营预算管理座谈会。上述提及的两个文件在会上征求了地方国资委的意见，这是这两份文件首次出现于公众视野。

    对于国资委系统官员而言，这两份国资委独立编制的文件，犹如一剂兴奋剂，将沉寂了数年的国资委独立编制国有资本经营预算的敏感话题再次激活。

    早在2003年国资委成立之初，国有资本经营预算编制，由谁来主导的话题就开始被频繁提及。

    中国政法大学教授刘纪鹏回忆说，“在最初的设计中，国有资本经营预算由国资委独立制作，和财政部制作的公共预算一样，每年由国务院审批，并向全国人大汇报表决通过。”

    而在国资系统人士看来，有没有这个“财权”，决定了国资委在多大程度上履行了出资人的职责，也决定了国资委能有多大的作为。

    但最终，2007年9月8日发布的《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》明确，财政部成为国有资本经营预算的主管部门。在上收的央企红利由谁来主导支出这个敏感问题上，国务院确定，企业提出需要资金的申请，由财政部门审核后，才能拨付给使用单位。

    由此，国资委成为了财政部和企业之间的一个“漏斗”，每年的央企红利由国资委收取然后转交给财政部，而在这数百亿资金的支出上，国资委基本丧失了话语权。

    国资委一官员说：“当时，国资委的身份是婆婆+老板，如果由国资委直接编制国有资本经营预算，将面临政企不分的指责，而且可能导致国有资本经营预算被外界误解为计划经济体制的又一种形式。因此，要实现上述目标国资委首先是要确定身份。”

    2008年10月28日《国资法》出台，明确了国资委作为一个干干净净的出资人的身份。这一转机也随之而来。

    国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁认为，要完善国资委的出资人职能，独立编制国资经营预算是一个很有必要的举措。

    就在《国资法》出台之后不久，按照中央批复的国资委机构改革方案，设立国资委收益管理局。国资委相关人士评价说：“收益管理局在未来可以承担制定央企经营预算的职能。”

    而正在筹备过程中的中投二号，也让国资委变身出资人的路径，逐步清晰。

    事实上，正是这些外部条件的逐步成熟，直接推动了此次国资委试水独立编制央企经营预算的。

    地方的尝试

    尽管此次国资委抛出的两份文件仅仅涉及央企，但国资委却首选向地方征求意见，事实上缘于不少地市国资委很早就开始了这方面的尝试。

    深圳、北京、上海等地的国有资本经营预算都已经实现了独立编制。

    深圳市体改研究会会长贾和亭，作为原深圳市国资办一把手，对深圳市国资办独立编制国有资本收益预算的改革历程，记忆犹新。

    深圳早在1995年就明确提出了这个改革目标。而在这项制度建立之初，最关键的就是确定了公共预算管理和国有资本收益预算管理完全分开。

    “也就是说，财政部门只负责公共预算管理。国资监管部门负责国有资本的收益预算管理。每年市财政部门和市国有资产监管部门分别向市人大来报告各自的预算。”贾和亭回忆说。

    独立编制预算，使得当时的深圳国资办在国资监管中如鱼得水。国资办手里有钱，很多事情做起来就方便很多。

    几年前，深圳国有企业战略性调整和改组，对员工的经济补偿几十个亿的资金，全部由国有资产监管机构用国有资产的收益来解决。

    不过，随着独立编制预算的推进，缺乏监管的弊病逐渐显露出来。“人大对国有资本收益预算的管理，缺乏力度。对于这笔资金的跟踪、考核，基本上没有。因此也出现过一些对国有资产的收益违规使用的情况。”贾和亭说，而随着国企改革逐步完成，国企上缴红利在增加，需要支出的方面在减少，出现了资金过度充裕，“乱花钱”的情况。

    据他透露，在最近一次深圳市机构改革中，这种存在了14年的国资办独立编制预算的模式，开始变化，深圳市财政部门从一个旁观者变成了参与者。按照最新规定，深圳市财政委负责将年度国有资本经营预算草案纳入政府预算体系，并监督市本级国有资本收益的上交。

    有了地方的前车之鉴，对于此次国资委的试水能走多远，一位参会的地方国资委官员显得信心不足，“目前文件上体现出来的很多想法都是国资委的一厢情愿，很多方面都牵涉到和财政部的微妙关系，未来的路还很难说。”

    财政部中国国有资产管理学会秘书长王宝库也提醒说，目前我国的复式预算制度还没有建立，《预算法》中规定政府预算的唯一编制主体仍然是公共预算。