明年，政府购买棚改服务模式将被叫停！
棚改再临变数。
棚改再临变数。
12月4日，21世纪经济报道记者独家获悉，在2019年的棚改计划中，政府购买棚改服务模式将被取消。具体而言，对于新开工的棚改项目，不得以政府购买服务的名义变相举债或实施建设工程，而是要求以发行地方政府债券方式（棚改专项债）为主进行融资。
对此，多位分析人士均表示，叫停政府购买棚改服务模式主要是为了防范隐性债务风险。棚改新三年计划还将继续推进，但棚改规模和推进力度可能会较之前有所缩小。
防范隐性债务风险
21世纪经济报道记者注意到，叫停政府购买棚改服务模式，已有征兆。 10月25日，住建部副部长倪虹曾在北京主持召开部分省市座谈会，研究 2019 年棚改政策，安徽、江西、山东、四川、贵州五省和各省1个城市代表参会。会议明确，政府购买棚改服务模式取消，2019年棚改以发行专项债券为主。 据了解，在此次会议上，各地总体意见主要集中在三个方面： 一是棚改融资政策由政府购买棚改服务模式转为棚改专项债后难以实现项目收益和融资自求平衡； 二是棚改不应列入地方政府隐性债务，棚改债务应单列管理； 三是对棚改需求大财力又极为困难的西部地区给予特殊政策和重点倾斜。 同时，政策的收紧也在持续。 近期，住建部等相关部门则明确要求，对于2019年新开工的棚改项目，不得以政府购买服务的名义变相举债或实施建设工程。防范隐性债务风险，被认为是叫停政府购买棚改服务模式的主要原因。 2017年5月底，财政部印发的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（以下简称87号文）明确指出： 严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。 但87号文还专门指出，“党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行”。 有东部省份的国有资产管理官员告诉21世纪经济报道记者，87号文所指的相关规定，主要指2015年发布的《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》。该《意见》指出，市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算，并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付。 联讯证券首席经济学家李奇霖表示，中央文件在棚改领域给政府购买服务模式留了“口子”之后，有地方将一些工程项目、建设支出包装成棚改相关支出，并通过政府购买服务模式支付。由于政府购买服务支出纳入地方政府预算，这实际上形成了地方财政为棚改项目兜底的局面，造成隐性债务风险加大。 今年5月，财政部宁波专员办的一篇文章称，在中央“坚决遏制隐性债务增量、积极稳妥化解存量隐性债务”的要求，以及地方各级政府实施化解债务专项行动的目标任务下，目前主要资金筹集于银团贷款和政府购买服务的棚户区改造作为隐性债务的一大来源，成了地方政府重要攻坚对象。 21世纪经济报道记者注意到，今年6月26日，财政部发布《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》，《办法》被认为主要沿袭了87号文内容，明确列出了政府购买服务的负面清单，包括货物和工程、服务与工程打包的项目、融资行为等。但《办法》并未专门提及棚改。 因此，李奇霖指出，政府购买棚改服务模式如果取消，那么其目的主要是为了防止地方财政隐形债务风险加大。未来的项目融资，将更多依据项目本身的偿债能力，采取市场化的方式进行融资。 而据接近住建系统人士介绍，相关部门正在研究其它贷款方式，并将鼓励国开行、农发行对收益能平衡的棚改项目继续贷款。
棚改规模有所收缩
10月8日的国务院常务会议再一次重申将继续推进棚改计划。 会议指出，按照今年政府工作报告确定的新的三年棚改计划，督促各地加快开工进度，确保按时完成全年棚改任务。同时，各地要严格评估财政承受能力，科学确定2019年度棚改任务。 所谓“新三年棚改计划”，就是2018年-2020年将改造各类棚户区1500万套，其中2018年改造任务580万套，2019年、2020年还要累计完成920万套。 目前，相关工作进展顺利。11月中旬，住建部在其官网发布消息称，截至10月底，全国棚改已开工577万套，占年度目标任务的99%，完成投资15000多亿元。按此计算，未来两年年均改造规模约460万套。 多位分析人士均指出，改造目标的降低是相关方面取消政府购买棚改模式的原因之一，但是棚改专项债资金可能难以满足新开工项目的融资需求，因此有些地方可能需要中央财政资金的支持，否则棚改整体的开工进度将会受到一定影响。
中信证券信用分析师吕品表示：
一方面，如果叫停政府购买棚改服务模式，短时间内可能面临棚改整体资金不足的问题，即使通过国开行等政策性银行发放贷款，由于收益能平衡的棚改项目相对较少，最终进入棚改项目的资金总量也会较少；
另一方面，2019年房地产周期继续向下的概率较大，对于棚改主力三四线城市而言，新的库存压力已经逐渐形成，地方政府继续推动棚改的动力不足。
21世纪经济报道记者注意到，不仅是政策风向改变，已经有地方在重新审视以城中村改造为棚改重点的城市更新模式。 11月5日，深圳市规划和国土资源委员会公布的《深圳市城中村（旧村）总体规划（2018-2025）》（征求意见稿），要求各区开展以综合整治为主，融合辅助性设施加建、功能改变、局部拆建等方式的城中村更新，并且将全市56%的城中村划为综合整治区，未来7年不得“拆除重建”。
棚改政策趋严 三四线楼市繁华落幕
【华创证券认为，受棚改政策收紧的影响，预计2019年全国商品房销售面积同比下降5%。其中，棚改放缓对销量约产生1亿平方米的负面影响，并且主要发生在三四线城市】。
在承担了一年多的拆迁动员工作后，山东省南部某县工商系统工作人员小陈终于从这项繁杂的事务中解脱出来。过去两年来，该县启动大规模的棚户区改造工程，由于任务繁重，多个县直机关部门被分派了相关工作，小陈所在的工商局被要求辅助某片区的拆迁动员工作。
今年8月，该县的棚改工作告一段落，小陈的这项“额外任务”也被取消。
小陈的经历堪称三四线城市棚改工作的一个侧面。2015年至2017年，中国完成棚户区改造1800万套，2018年前10月开工577万套，完成全年580万套目标的99%。其中，三四线城市成为棚改的主力军。为有效地去库存，棚改货币化安置成为近两年的主要方式。
今年10月开始，棚改政策出现微调。国务院常务会议提出，商品房库存不足、房价上涨压力大的市县，要尽快取消货币化安置优惠政策。据21世纪经济报道了解，关于2019年的棚改，除了国常会上述要求外，住建部制定了更加严格的政策，要求严格把好棚改政策的范围和标准，比如严禁将棚改政策覆盖到一般建制镇。这些动作预示着，在棚户区改造规模逐渐下降的同时，要求也更加严格。
曾经因棚改红利而火爆的三四线楼市，是否就此迎来降温？对于全国房地产市场而言，这种变化又将对投资、销售、开工等指标带来哪些影响？
三四线需求透支
小陈所在的县城从2016年开始大规模布局棚改工作，改造范围覆盖大部分老城区。按照计划，三年内要完成县城所有棚改片区的拆迁工作，五年内基本完成拆迁户的安置。
由于工作繁重，小陈所在的县工商局于2017年被分派了某片区的拆迁动员工作。每到周末，他就会来到位于改片区的“指挥部”，辅助拆迁办进行动员，并帮助协调相关的纠纷。“刚开始那会，工作很难做，经常一周都没有休息，有时工作到深夜。”小陈向21世纪经济报道表示，后来“业务逐渐娴熟”，拆迁工作进展得还算顺利。
今年8月，这一片区终于完成拆迁，成为全县第一个完成任务的片区，小陈也得以从中解脱出来。随后，其他片区也陆续完成拆迁工作，该县这一轮棚改的拆迁工作也告一段落。至于安置工作，由于安置方案比较完善，小陈所在的单位无须承担辅助性任务。截至目前，当地官方尚未发布下一轮棚改的信息。
这期间，该县的房地产市场得到了前所未有的发展。由于实施了货币化补偿政策，拆迁户的购买力大大提升。在没有任何品牌开发商进驻的情况下，三年间，该县的商品房均价从2600元/平方米升值到接近4000元/平方米左右。相比不到2000元的人均月收入水平，房价已经有所偏高。
与此同时，位于县城北部新区的大量滞销房地产项目，也在此期间销售一空。这些项目空置已久，很多项目曾因销售不畅而长期拖欠建筑商款项，部分项目还出现过开发商“跑路”的情况。
棚户区改造对三四线楼市的带动作用，在这个县城的案例中可见一斑。最近两年来，一二线城市在调控趋严后销量下降，而受益于棚改，三四线楼市则持续火爆。在官方和民间的统计中，三四线城市都是房价的领涨者。
但这种红利有可能就此终结。21世纪经济报道记者了解到，对于2019年的棚改政策，住建部继续要求商品住房库存不足、房价上涨压力大的市县，要取消货币化安置优惠政策，以及新增棚改项目不得用政府购买服务融资。
在很多分析人士看来，即使抛开棚改政策收紧的影响，三四线城市的需求也难以持续。
华创证券指出，从需求角度来看，虽然过去三年中棚改货币化安置对全国房地产销售面积形成了有力的支撑，尤其对三四线城市销量的正面拉动作用较大。但是换个角度来看，这也是提前消费了三四线城市后续的改善型需求，因而也可以理解为一个长期需求的短期透支行为。
或波及房地产销售和投资
棚改政策的变化，将对三四线楼市产生何种影响？华创证券认为，受棚改政策收紧的影响，预计2019年全国商品房销售面积同比下降5%。其中，棚改放缓对销量约产生1亿平方米的负面影响，并且主要发生在三四线城市。
这也意味着，持续了两年的三四线楼市“旺季”，有可能逐渐降温。
此前，新城控股高级副总裁欧阳捷向21世纪经济报道指出：“部分三四线城市房价见顶，一些项目房价地价差已经很难满足项目盈利要求，拿地之后可能遭遇房价下调的情况，甚至导致项目亏损。”他还表示，在一些区域，县城房价已经超过省会城市。
实际上，尽管住建部仍然鼓励“商品住房存量大、市场房源充足的市县，可继续稳妥有序推进棚改货币化安置”，但很多房企已经意识到三四线楼市后继乏力，并提前做出布局。
比如，截至2018年上半年，恒大的总土储中，一二线城市占比达到68%，三四线城市为32%。一二线城市占比明显高于去年年末的水平，三四线城市土储占比则有所下降。
同策研究院近期发布的报告指出，受政府政策影响，众多房企重返一线城市。其理由在于，今年以来，一线城市土地交易金额大幅上涨，三四线城市则明显下滑。东方证券也在其年度策略报告中提醒房企，战略布局的重心应从三四线城市，适度调整到“经济实力”、“公共资源与产业资源”、“人口与需求”等指标均好的“三好城市”。
这种调整还将影响到供应端。近期各机构出台的年度策略报告，普遍预测2019年全国房地产投资增速下滑，其中，除了拿地规模下降之外，棚改的降温也被视为一个重要因素。
具体而言，各机构预测的增速均在5%以下，华创证券甚至认为这一指标将零增长。而今年前10月，全国房地产投资增速还处在9.7%的水平。基于同样的原因，明年的新开工面积也被大部分机构预测为负增长。今年前10月，该指标的增速为16.3%。
来源：21世纪经济报道、结构化金融
记者：宋兴国、张敏
表情
