作者：陈文静，中国人民公安大学安全防范与风险评估公安部重点实验室；

本文来源：中国安防

2018年既是中国改革开放40周年, 也是“一带一路”倡议提出五周年, 加强“一带一路”贸易合作正逢其时、前景可期。但不可忽略的是, 目前我国境外中资企业机构的安全防范工作还处在初级阶段, 与“一带一路”战略高速稳健发展的格局不相适应, 如何从顶层设计开始, 构建一套完善的有针对性的安全防范体系成为当务之急。

一、“一带一路”战略的发展背景及面临的安全威胁

自2013年习总书记提出“一带一路”宏伟战略以来, 中国企业“走出去”的步伐不断加快, 各类大型国有及民营企业开始着眼境外, 开拓市场, 中国对外投资设立企业机构的数量和规模持续保持高位增长, 为我国经济发展和企业建设做出了卓越的贡献。仅2017年, 中国与“一带一路”国家的进出口总额就达到14403.2亿美元, 占中国进出口贸易总额的36.2%, “一带一路”国家重要性愈发凸显。其中中国向“一带一路”国家出口7742.6亿美元, 占中国总出口额的34.1%;“一带一路”国家进口6660.5亿美元, 占中国总进口额的39.0%。

1.“一带一路”战略的实施发展背景

当今世界政治经济形势正在发生着复杂而深刻的变化, 国际金融危机深层次影响持续显现, 世界经济复苏缓慢、国际贸易格局和规则酝酿深刻调整, 贸易孤立主义抬头, 各国面临的发展问题依然严峻。

反观我国, 30多年的中国改革开放事业取得了巨大成就, 但同时也存在着产能过剩、外汇资产过剩、油气资源、矿产资源对国外的依存度高等诸多问题。建设“一带一路”顺应世界多极化、经济全球化、文化多样化、社会信息化的潮流, 旨在促进经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合, 推动沿线各国实现经济政策协调, 开展更大范围、更高水平、更深层次的区域合作, 共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构。共建“一带一路”符合国际社会的根本利益, 是国际合作以及全球治理新模式的积极探索。

2.“一带一路”战略推进中面临的安全威胁

在“一带一路”战略蓬勃发展的同时, 也应看到近年来国际政治经济形势发生了深刻复杂的变化, 世界加速进入经济大动荡、体系大变革、格局大调整的新阶段, 传统和非传统安全因素交织, 各种恐怖主义威胁扩散、地区局势动荡冲突, 危机事件频发。中科院“一带一路”重点部署项目和科技战略咨询院重大咨询项目针对“一带一路”沿线60多个国家的安全形势进行了评估, 结果表明, “一带一路”中南亚和中东是陆上恐怖主义集中区域, 东南亚则是海上恐怖主义的热点区域, 其中15个国家处于危险状态, 11个国家处于震荡状态, 更有伊拉克、阿富汗、巴基斯坦、印度、叙利亚5国处于高危红色区域。这给我国境外中资企业机构和人员的安全造成了严重威胁, 安全问题越来越成为境外中资企业面临的复杂而严峻的挑战。

在国际形势纷繁复杂和风险隐患不断加剧的大背景下, 境外中资企业机构的安全形势研判能力、风险评估能力、安全防范措施、防范恶性事件意识明显滞后, 甚至存在空白, “高风险、低安防”问题日益突出, 人员伤亡事件频发, 如何有效保护境外中资企业机构的安全利益, 探索中国特色的中资企业机构安全防范体系建设, 已经成为当务之急。必须尽快开展境外中资企业机构及人员的安全防范相关问题研究, 护航“一带一路”战略的向前推进, 保障境外派驻人员安全、国家财产安全及信息安全。

二、境外中资企业机构安全防范体系建设的现状及挑战

当前我国境外中资企业机构安全保护总体情况薄弱, 安全防范体系尚未完全建立, 诸多领域存在缺失及空白。

1. 缺乏统一流畅的境外中资企业机构国家应急指挥联动体系

目前境外中资企业机构一旦发生安全风险, 多数情况是自行解决, 情况严重的联系所在国使领馆, 由使领馆与所在国政府及军警部门交涉, 再经由使领馆和企业向国内进行汇报, 国内相关政府部门又分为公安部、外交部、商务部三个主要部门。国家层面并没有统一应急协调处置机制, 响应速度慢, 协调机制未建立, 不利于事件快速精准处置, 容易造成更大损失。

2. 缺乏境外中资企业机构安全情报信息共享机制及共享平台

知己知彼百战不殆, 借鉴美国911之后的安全反恐经验, 安全情报信息共享机制是重中之重, 多头多部门分别搜集情报, 无法形成情报工作大格局。目前我国境外中资企业机构安全防范还缺乏有效的情报信息共享机制, 将多渠道情报进行共享, 建立情报信息共享平台, 完成统一的情报收集、情报共享、信息发布和预警响应。

3. 境外中资企业机构安全防范建设缺乏有效监管

境外中资机构的安全体系建设涉及诸多行业, 且国内的监管力量难以到达, 国内的法律法规不再适用, 海外安保必须在企业层面整合对接相关的产业, 包括:保安、安防、消防、应急响应、军民融合、法律、保险等行业。相关领域有着相同的需求、目标和手段方法, 有同样的技术支撑, 但在企业级层面进行整合, 还需要国家层面从政策法规、资源配置、技术攻关、人才培养等方面进行推动, 且是一个漫长需为之努力的过程。

4. 缺乏有针对性的安全防范建设规范及法律法规

尽管各部委对走出去的境外企业下发了系列的管理规定和指南, 但目前我国还没有针对走出去的境外中资企业机构的安全防范系统规划与建设的相关标准规范或建设指南等。境外中资企业机构的安防系统建设多直接引用国内安全防范系统的技术和工程建设标准。这与境外中资企业机构安防系统的建设需求严重不符。这些标准规范的防护目标还停留在四防标准:防入侵、防盗窃、防抢劫、防破坏;所以需要针对上述的爆炸、武装袭击、绑架勒索等威胁, 研究基于攻防对抗理论、行之有效的境外中资企业机构安全防范体系架构迫在眉睫。

三、境外中资企业机构安全防范体系建设基本思路

基于上述分析, “一带一路”境外中资企业机构安全防范体系建设首先需要确定清晰的顶层设计思路, 并在建设及实施过程中一以贯之, 确保体系的全面、完整、适用、顺畅、技术先进及可持续性。

1. 构建统一的境外中资企业机构安全防范国家应急联动体系

构建境外企业安全防范体系时, 首先需从国家层面制定指导框架, 加强各部委办的协调及应急联动反应机制, 统一决策部署。由公安部牵头, 联合军队、外交部、应急管理部、商务部组成境外中资企业机构国家应急联动指挥部, 以驻地使领馆、武官、警务联络组织、我国驻海外军事力量为二级机构, 境外中资企业及母公司、境外项目、其他我国驻外机构等为三级机构, 建立自上而下的统一的、顺畅的立体化应急指挥调度联动体系。

2. 构建多渠道的境外中资企业机构安全应急管理平台

近几年公安机关在社会治安管理过程中逐步推出了一系列平台的建设:社会治安综合管理平台、公共安全视频监控联网共享平台、反恐情报大数据平台等, 他山之石可以攻玉, 这些成功经验均可吸收借鉴。对于境外企业的安全管控, 也应逐步构建包括多种渠道的境外企业安全应急管理平台, 实现境内外情报信息的顺畅上传下达和数据共享, 逐步完善风险预警、事件上报、应急救援、在线培训、应急预案、远程通信等功能。以情报引领安全防范工作, 加强境外安全情报信息共享及管理, 避免或减少各类突发安全事件的危害。

3. 加强境外中资企业机构安全防范体系建设的监管力度

国内对于企业安全防范工程的管理有健全的机构、制度和一系列的标准规范, “一带一路”走出去企业也应逐步建立完善安全防范管理机构和机制, 通过借助外部专业技术手段, 建立专家资源库, 适时聘用外部专业人员, 让安保专家进入企业进入项目, 落实境外物防、技防、人防、应急响应等措施的总体解决方案;逐步制定企业境外安全的国家标准和行业规范, 有效整合民间安保力量, 形成强有力的协调机制;建立起境外安全第三方综合服务体系, 包括信息情报体系、境外安全保险体系、境外安保培训体系、风险评估体系、医疗救助救援体系等。

4. 尽快出台境外中资企业机构安全防范建设系列规范

针对国外复杂的安全形势, 应尽快研究基于攻防对抗理论的境外中资企业机构建设营地、办公场所反恐级安全防范建设规范。具体包括:安全布局规划与设计、周界 (包括周界墙及周界栅栏) 及阻车桩安全防护性能要求、周界及建筑物防撞防爆性能要求、建筑物内部安全防范要求、通信保障系统建设规范、人员疏散与安全岛设计规范、应急体系及应急预案建设规范等系列规范, 企业根据所在国别、城市的安全威胁, 组建自身的安全管理队伍, 建立安全管理制度, 建设集人防、技防、物防和应急处置于一体的安全防范系统, 形成自己的应急预案, 实现对境外中资企业机构员工、资产 (财产) 和信息的保护。

5. 加大境外安全防范基础研究和人才培养力度

国家应加大对境外安全基础研究和专业服务机构的支持力度, 组织专业机构对中国企业现有境外安保经验, 进行系统的总结和研究。注重境外安全风险防控、安全防范体系建设相关领域的专业人才培养, 鼓励高等院校根据需求, 设立以境外安全风险防控、安全防范体系建设为特色的专业, 或扩大现有专业招生规模, 并优化专业设置和人才结构。组织现有科研机构和民间安保资源, 建立“境外安保智库联盟”, 加强对“一带一路”国别风险与安保形势的相关研究, 加大针对于国外形式的安防技术科研投入。

6. 解决安防系统建设中面临中国法律与所在国法律冲突问题

对境外企业机构进行安全管理时, 必需考虑国际公约和属地国的法律法规, 明确哪些必须管、哪些可以管、哪些不该管, 以及管理到何种程度等问题。这就涉及到境外安防系统建设时中国法律与当地法律对接问题以及安防系统建设中存在的反恐法上的义务职责划分。境外机构在进行安防系统建设时主要涉及到我国国内法能否在域外适用、我国是否与当事国签订过条约、当事国如何处理国内法与国际法的关系三个方面的问题。目前国际法中尚没有关于国内法与国际法关系的具体、统一、完整的规则。从国际实践上看, 在国内层面:国内立法不能改变国际法的原则、规则, 国家不得以其国内法规定来对抗其承担的国际义务, 或以国内法规定作为违背国际义务的理由来逃避其国际责任。同时, 国际法不干预一国国内法制定, 除非该国承担了相关的特殊义务。因此, 在境外中资企业安防系统建设中, 需要具体分析当事国在此方面的法律法规, 指出我国相关法律法规在当事国不适用、不合规的条款。同时, 需要重点考虑当事国法律在相关规定上有漏洞时, 应该采取何种法律手段, 应对相应的问题。