我国第三方支付市场发展迅速、规模巨大，市场竞争也十分残酷，不少中小非银行机构在消费者权益保护、合规意识方面薄弱，市场优胜劣汰原则使得部分非银行支付机构市场退出成为必然之势。但是，当前支付退出领域的法律法规并不完备，非银行支付机构退出机制不健全，非银行支付机构退出后对消费者的权益保护不足，这些问题影响其平稳退出。本课题借鉴欧美地区针对非银行支付机构退出的法律法规，以及退出机构的申诉机制，结合我国非银行支付机构退出过程中存在的问题，对完善退出机制提出政策意见。

研究背景与文献综述

背景与意义。随着电子商务市场规模的日益扩大，以及信息技术在支付行业的广泛应用，我国第三方支付行业快速发展，特别是互联网支付、移动支付等新兴支付异军突起，进一步拓展了支付行业的创新和成长空间。但是支付市场竞争激烈，众多中小支付机构市场份额小、利润低，部分支付机构合规意识薄弱、风险防范能力低。市场竞争机制和监管法规的出台使得经营能力差的支付机构市场退出成为必然之势。但是支付机构退出机制，以及退出后消费者权益保护等问题并未得到有效解决。此外，新兴支付基于网络经济的特点，使得支付机构的退出影响到金融系统的稳定。所以研究非银行支付机构退出过程中面临的难题，完善支付机构市场退出机制，对行业的持续稳定发展有重要意义。

文献综述。支付机构退出后消费者权益保护不足方面，胡亚倩（2016）从支付机构视角出发，发现绝大多数国内非银行支付机构的服务协议和章程并未详细说明业务终止时，消费者的权益保护如何落实，这也使得支付平台市场退出时，消费者的权益保障面临障碍。马永保（2014）从立法监管视角出发，发现注销退出的立法有重处罚而轻管理的特点，监管机构更多是立法保障其处罚权力，但对于是否有利于行业发展缺乏考虑。与此同时，目前监管立法中，无论是申请退出还是注册退出都对消费者的权益保障不足，消费者可能成为退出机制的受害者。王子瑜（2017）认为目前的监管立法，虽然要求支付机构在市场退出时提交客户权益保障方案，但是该项立法内容过于笼统，并未对具体的操作程序和惩罚措施作出详细规定，因而法规并不一定能产生良好的实施效果。李永焱（2015）认为不仅要保护消费者的权益，也要注重保护投资人的权益，非银行支付机构是面向社会大众的非金融机构，其持续发展离不开社会的资金支持，所以投资人和消费者的权益同样需要立法保护。

支付机构市场退出机制探索方面，刘万君（2014）认为直接采取普通企业的破产清算方式，将会造成支付机构注册消费者信息的泄露，所以支付机构不宜采用破产方式直接退出市场。该研究认为支付机构的退出方式可以借鉴西方的网上银行存款保险制度，对消费者的注册、交易信息进行必要的备份，主要以市场兼并和收购的方式退出市场。方良（2015）指出人民银行应该立法保障消费者在支付机构市场退出后的知情权、选择权和隐私权，规定支付机构必须进行信息备份，保障消费者的资金和信息的安全。毕玉超（2015）认为，在支付机构市场退出过程中，支付机构应首先将退出的时间、原因等情况及时向消费者公布。然后在监管部门的监督下，消费者可以要求支付机构返回备付金、注销个人信息，或是消费者在充分了解托管机构资质的前提下，转而接受托管支付机构的服务。

国际经验

欧美国家第三方支付行业起步早、发展快，目前对行业的监管理念已经从“自律的放任自流”向“强制的监督管理”转变，形成了一套规范本国第三方支付体系发展的法律法规体系，对支付机构的市场退出机制有着较为详细的规定和说明。

美国。为保障行业的持续健康发展，美国以法律法规的形式对支付机构退出机制予以说明。美国《统一货币服务法》指出在以下7种情形下，监管当局可以暂停或是撤销支付机构的许可证。一是支付机构违反本法以及根据本法采纳的原则、发布的命令；二是支付机构不配合监管机构的检查；三是支付机构故意的不当行为促成洗钱行为，或是故意的视而不见对消费者权益产生侵害；四是支付机构具有欺诈、虚假陈述或重大过失行为；五是支付机构提供的支付影响公共利益；六是依据支付机构的规模和条件，其提供的服务不安全、不可靠；七是支付机构无力偿债，或为债权人利益整体转让资产。为确保退出程序的公正和支付机构权益的保护，被暂停、撤销支付牌照的机构可以申请执行州行政法规定的听证程序。但是为避免对消费者权益的潜在侵犯，《统一货币服务法》可以颁发禁止令，在听证会之前暂停支付机构有争议的服务。

美国一些州对支付机构退出机制出台了更为详细的法律法规，德克萨斯州《货币服务法》规定，德州金融监管部门有权撤销出现以下情形支付机构的牌照。一是支付机构的资产净值不足法律规定的最低值，或是未按规定缴纳保证金；二是支付机构存在违反德州《货币服务法》以及相关法律法规的情况；三是从事虚假、误导和欺骗性的广告行为；四是违反信托责任等。加利福利亚《货币汇兑法》则指出，持证人违反相关法律；从业过程中存在欺诈、虚假陈述等不当行为时，金融监管机构在经过听证程序后，可以依法撤销支付牌照。

欧洲。为加强对支付机构的审慎监管，欧洲欧盟理事会先后颁布了《支付服务指令》《电子货币指令》等法律法规，对支付机构在行业准入、退出和资本金等方面提出了严格的要求。欧盟区域内支付机构只要在区域内任何一国取得支付牌照，就可以在整个欧盟范围内开展服务。欧盟成员国可根据欧盟指令，考虑本国经济金融特点，制定本国相关法律。

欧盟《2009/110/EC指令》制定了对支付机构自有资本、流动资金和风险管理体系的报备制度，明确了支付机构最低的流动资金，要求支付机构建立风险动态管理机制，定期提交财务、审计报告。对存在如下问题的支付机构，将采取撤销支付经营牌照的处罚。一是明确放弃核准，或是一年内未展开已核准的业务；二是核准申请时的相关报备材料存在虚假；三是丧失获得核准的必要基础；四是继续经营将威胁支付系统的稳定。为保证程序的公正性，《支付服务指令》要求监管当局要向相关当事人说明撤销的缘由，并将相关情况公之于众。

英国是欧洲第三方支付市场十分活跃的国家，对支付机构的市场退出机制，有着较为完备的法律法规体系。英国对支付机构退出标准的认定除了以上四点外，还制定了适用本国的《电子货币条例》。依据该法规，金融管理局在发现支付机构出现以下情形时，有权撤销其核准并取消等级。一是提供的支付服务超出核准的范围；二是保护消费者权益需要；三是提供的支付服务涉嫌违反法律。该法规同时指出金融监管当局在决定撤销支付机构牌照时，应向当支付机构发出警告，支付机构有权作出申诉，监管机构在听取其申诉后再决定是否执行撤销。对于监管机构的撤销决定，支付机构有权向裁判所提出上诉。

市场退出情况

第三方支付相关内涵。第三方支付是指具备一定实力和信誉保障的第三方企业与国内外的各大银行签约，为买方和卖方提供一项旨在增强信用的服务。根据中国人民银行2010年发布的《非金融机构支付服务管理办法》分类，第三方支付业务主要分为网络支付、预付卡的发行与受理、银行卡收单三类。其中网络支付又包括互联网支付、移动电话支付、固定电话支付、数字电视支付等。预付卡是指发卡机构发行的以盈利为目的、可在指定范围内购买商品或服务的预付价值，其具体表现形式包括购物卡、公交卡、商家会员卡等。银行卡收单业务是指收单机构通过受理终端为其特约商户提供的受理银行卡并完成相关资金结算的服务，主要表现形式为信用卡。

第三方支付发展现状。从第三方支付市场规模看，我国第三方支付市场规模巨大，以互联网、移动支付为代表的新兴支付是当前第三方支付发展的主流。根据《中国支付清算行业运行报告（2018）》显示，2017年非银行支付机构共处理互联网支付业务483亿多笔、金额38万亿多元，同比分别下降27.14%和28.61%。

2017年非银行支付机构共处理移动支付业务2390多亿笔、金额105万亿多元，同比分别增长146.53%和106.06%。随着智能手机的普及，网络购物和个人业务不断向移动端转变，移动支付逐渐成为网络支付发展的新方向。

从当前支付市场竞争格局看，支付行业竞争残酷。支付宝和财付通占据了市场的主要份额，剩下的众多机构在有限的份额中争抢。多数中小非银行支付机构利润微薄，因而很多非银行支付机构开始打政策、法规的“擦边球”，甚至违规、违法操作。与此相对应，人民银行2013年以来支付牌照发放数量下降明显，并且针对部分违规支付机构撤销了支付牌照。

同时，由中国人民银行主导、中国支付清算协会会员单位发起的网联支付平台的建立，人民银行将掌握资金流向等交易相关信息，此外，统一管理客户备付金，标志着我国第三方支付市场的发展进入新的阶段。

非银行支付机构市场退出。虽然第三方支付市场规模不断扩大，新型支付工具和支付场景不断开拓，但是市场竞争也日趋激烈，不少中小企业在业务创新、风险管控等方面的不足和问题逐渐暴露出来。此外，部分非银行支付机构消费者权益保护意识、合规意识薄弱，为追求短期经济利润而倒卖客户隐私信息、挪用备付金。随着行业竞争的加剧、各项监管法规的出台，部分非银行支付机构市场退出成为必然之势（表1）。

表1非银行支付机构退出情况

来源|中国人民银行官网制表|葛辛晶

除了被动退出市场外，合并重组也是目前第三方支付市场退出的重要方式。根据《非金融机构支付服务管理办法》规定，新设合并支付机构中原支付机构为被合并方且合并后解散，支付机构主体解散，则支付牌照将依法注销。

值得注意的是，在部分非银行支付机构退出市场的同时，对支付机构的并购逐渐增多。近年来新牌照审批日趋严格，投资并购是社会资金及机构进入支付市场较为稳妥的方案之一。根据《非金融机构支付服务管理办法》规定，在征得监管机构同意后，且原支付机构为吸收方且合并后续存，支付机构仍可以继续支付服务。在2015年11月的“支付清算协会年度论坛”上，人民银行范一飞副行长表示，要推进非银行支付机构减量提质、兼并重组、做精做强。人民银行鼓励支付机构并购重组的背后，是因为除了一些互联网和银行卡收单等有规模的机构在盈利外，大多数支付机构还在微利或亏损状态。

退出存在的问题

支付机构退出相关法律规范不完备。目前，我国尚未出台详细法律法规处理非银行支付机构市场退出。银行、保险、证券等金融机构的破产可依据《商业银行法》《保险法》《证券法》等完善的法律法规。2010年人民银行颁布的《非金融机构支付服务管理办法》中提到的退出机制包括自愿退出和注销退出两种，前者是非银行支付机构自愿申请退出支付市场，后者主要针对非银行支付机构在获取支付牌照和以后的运营过程中存在违法违规行为，进而注销其经营牌照。但是，现行法规并未能具体说明非银行支付机构的退出程序以及相关的配套措施。

《非金融机构支付服务管理办法》第三十九条只是笼统地提到“支付机构因解散、依法被撤销或被宣告破产而终止的，其清算事宜按照国家有关法律规定办理”。2015年人民银行颁布的《非银行支付机构网络支付业务管理办法》指出，对违法违规情节严重的非银行支付机构按照《中华人民共和国中国人民银行法》第四十六条处理，但是该条文中只是规定人民银行有权根据不同情形对相关机构进行不同额度的罚款。对于非银行支付机构退出市场后客户资金、个人和交易信息等具体问题都没有明确的规定，也无相关立法，导致存在潜在的法律风险。

退出机制不健全。随着信息技术的发展，第三方支付已经融入经济金融的方方面面，非银行支付机构的退出关系到众多市场参与主体的利益。非银行支付机构退出机制不健全，将影响消费者权益保护，制约行业健康持续发展，不利于金融市场的稳定。目前《非金融机构支付服务管理办法》中提到的退出机制包括注销退出和申请退出两种，但是仅仅两种退出机制并不能有效应对互联网经济背景下快速发展的支付市场。目前，支付机构退出方式以注销和合并退出为主。

对于监管机构决定注销的非银行支付机构，是否可以给予其申诉的权利，并联合行业自律协会出台申诉途径和机制。对于合并退出的机构，部分机构合并后退出支付市场，那么其拥有的消费者账户信息、交易信息等应如何处理。对于经营不善、面临市场退出危机的支付企业，人民银行和行业协会是否有相应的救助措施。当前监管机构已开始处理机构退出事宜，但是存在相关处理经验不足问题，尚未形成统一的退出处置程序。

退出后消费者权益保护不足。非银行支付机构作为面向社会大众的非金融机构，行业的持续发展需要社会公众的信任和社会资本的参与，所以支付消费者和投资人权益保护机制必须得到完善。非银行支付机构退出市场后，如何处理消费者交易信息和个人隐私的处理并未建立成熟的应对机制。在非银行支付机构自愿或是被动退出市场后，原支付平台中消费者的银行账号、个人信息和交易信息必须进行相应的处理。如果直接采取普通企业的破产办法将会导致消费者相关信息泄露问题，此外，破产程序具有较强的公示性，这一定程度上会影响社会各方对行业发展的信心，从而不利于行业整体的发展。人民银行2015年出台的《非银行支付机构网络支付业务管理办法》对消费者权益保护进行了详细的说明和规定，但是并未提到非银行支付机构退出后消费者备付金、隐私信息等权益保障问题。

完善退出机制的启示

监管部门制定非银行支付机构退出原则。非银行支付机构退出原则应兼顾事前事后，基于行业的规范和持续发展目标。

首先，提前介入原则。监管机构与支付行业协会共建经营状况评估指标体系，这一指标体系应将非银行支付机构的流动资金、风险管理等运行情况纳入考察范围。帮助监管部门动态把握各非银行支付机构运行情况，对出现经营危机的非银行支付机构及早发现，监管机构再以行政命令勒令其停业整顿，以尽量避免非银行支付机构由于经营管理不善而退出市场。

其次，稳定性原则。第三方支付往往涉及客户众多、资金巨大，对其退出的处理必须要考虑到金融秩序稳定。在具体处理过程中将非银行支付机构退出的不良社会影响减低到最低。由于破产清算程序要求相关信息公开，这可能造成消费者信息的泄露，而且非银行支付机构的破产可能会影响互联网金融的稳定，所以监管部门可以配套出台相关扶持政策，鼓励有实力的非银行支付机构兼并或是托管经营不善的非银行支付机构，从而最小化非银行支付机构退出对支付行业的影响。最后是市场化退出机制，在多方努力仍无法改善非银行支付机构经营状况的前提下，遵循市场优胜劣汰机制，以法律为保障，采取市场手段和行政手段相结合的方式，使非银行支付机构顺利退出支付行业。

完善非银行支付机构退出相关法律制度。健全非银行支付机构退出的相关法律法规，提高立法层级，加大违约成本。我国关于第三方支付监管的规章和规范性文件众多，但是对非银行支付机构退出的相关立法内容仍存在不足，如非银行支付机构退出后消费者权益保障等问题并未详尽说明。此外，现行出台的文件多以部门规章和规范性文件为主，法律法规所占的比例较小。

部门规范性文件与法律相比，在稳定性和效力级别等方面存在不足，不利于支付产业形成长期稳定的政策预期。在设计退出程序时，考虑借鉴美国的立法和做法，保证程序的公正合法性。就我国情况而言，人民银行吊销非银行支付牌照时，应先赋予其自我申辩的机会，并告知其在一段时间内要求举行听证会的权利，提出自己的申辩意见和证据，人民银行也可以邀请行业协会人员参与听证和评估，最后人民银行综合各方意见决定是否吊销支付牌照。

加强消费者权益保护。非银行支付机构在退出市场前处理好有关消费者权益的各项事宜，是完善非银行支付机构退出机制的核心所在。目前对非银行支付机构退出市场后，如何保障消费者的权益并未作出详细的规定。人民银行等监管机构应要求非银行支付机构在其停止支付业务前的一段时间，将自身即将停止支付服务的信息告知消费者，以保障消费者的知情权。非银行支付机构可以通过其公司网站、短信等方式告知消费者，支付服务停止的原因、时间，以及消费者相关问题咨询的途径。再者，保障消费者个人信息的安全。非银行支付机构在退出市场时，应在人民银行等金融监管部门的监督下销毁消费者的银行账户、消费记录等隐私信息。在将部分消费者转移至其它非银行支付机构时，应和托管的非银行支付机构就消费者个人信息的转移、保存进行明确的约定。最后，在选择其它机构托管服务模式下，退出机构应选择经营资质良好的非银行支付机构，并充分考虑消费者的选择权利。在人民银行等金融监管部门的监督下进行业务交接，并签订相应的服务托管协议，在业务的交接过程中，要注意保护好消费者的个人信息和交易信息。

（本文作者供职于中国人民银行南京分行）