先前的备案制下，一般是越小的平台整改压力越小，越容易达到备案要求的条件；而在许可制下，往往会参考平台股东背景能力以及业务开展情况，对于整改完成的大平台构成利好

按照国家互联网金融风险专项整治工作领导小组2017年年底发布的《关于做好P2P网络借贷风险专项整治整改验收工作的通知》，2018年4月底之前，各地应当完成辖内主要网络借贷机构的备案登记工作，对于难度极大、情况极其复杂的个别机构，最迟应当于2018年6月末之前完成相关工作。 

现在来看，P2P的整改难度之大让人始料不及。时至4月中旬，大量的P2P平台整改并未达到预期，真正做到合规备案的平台寥寥无几。一周前，互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室发布《关于加大通过互联网开展资产管理业务整治力度及开展验收工作的通知》，更是让试图通过剥离相关主体快速实现合规备案的平台不得不做消化存量的艰难工作。P2P备案延期的可能进一步加大。 

持牌经营是共识 

在传闻P2P备案延期的同时，也有关于P2P监管权上收、采取经营许可制的消息在圈内传播。 

当前的严监管氛围下，持牌经营才能开展金融业务已经成为监管层的基本共识。 

今年3月份掌舵央行的易刚曾在多个场合反复强调：“凡是经营金融业者一定要持有牌照，纳入监管，要求实现监管全覆盖。”履新央行行长后，他更是鲜明指出：“一些机构在没有取得金融牌照的情况下非法从事金融业务，部分非法金融活动，借助金融创新和互联网之名迅速地扩张。”可见，诸如P2P可能采取经营许可制度监管也不一定是空穴来风。 

2015年年底，网络借贷被明确采取备案登记制度。彼时，之所以选择备案登记制度而非经营许可制度，可以视为监管机构的无奈之举，因为国务院部委无权设定行政许可权。 

根据2003年通过的行政许可法，全国人大及其常委会，国务院，省、自治区、直辖市人大及其常委会，省、自治区、直辖市人民政府，可设定行政许可(或临时性的行政许可)，其他国家机关，包括国务院部门及省级以下政府，无权设定行政许可。需要特别指出的是，省、自治区、直辖市人民政府仅可以设定“临时性的行政许可”。 

鉴于P2P面向全国开展业务的情况，如果发放经营许可，只有两种选择：一是由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律；二是由国务院发布决定的方式设定行政许可。无论是采取这两种的哪一选择，都是牵涉重大，必然耗时久远。在e租宝事件为代表的互联网金融风险突发的2015年下半年，以备案制快速将P2P等互联网金融纳入监管框架成为一种次优选择。但鉴于P2P实质开展金融业务的性质，即使采取备案制，在法制化建设加快完善的当下，未来也存在转向经营许可权制度的可能。 

可供选择的监管思路：发放经营许可证 

P2P备案制的提法最早出现在2015年12月底原银监会(现银保监会)公布的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法(征求意见稿)》，相关机构向工商登记注册地地方金融监管部门备案登记。以推进备案登记工作为抓手，原银监会先后出台了《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》《网络借贷信息中介机构备案登记管理指引》《网络借贷资金存管业务指引》，共同组成网贷行业“1+3”(一个办法三个指引)制度体系。 

P2P备案登记制度确定后，大大加速了P2P监管体系的完善，对P2P的规范发展助力颇多。但在备案登记工作的具体推进中，仍出现了一系列问题，突出表现在以下两点： 

第一，备案难度的地域差异，地方政府对于备案的热情度差异悬殊。部分地方政府从招商引资角度出发，抱着尽可能多备案的心态推进P2P备案事宜，给出各种优惠政策吸引实力玩家在本地备案，相关资质离原银监会对于P2P备案登记的监管要求差距甚远。而另一些地方政府则处于防范风险的角度对于P2P避之唯恐不及，部分平台为了顺利备案需要迁移异地。 

第二，备案难度的大小平台差异，小平台较之大平台容易通过备案验收。先前P2P缺乏监管，大平台积累了比小平台更为沉重的历史包袱，消化存量需要调动的资源和投入的精力更甚。相比较而言，小平台验证了“船小好调头”的古话，相对而言容易满足备案登记的监管要求。这助长了相关机构和个人养壳而非实际开展经营的激励。 

在P2P备案即将落地之时，由地方政府主导的备案登记存在的问题则日益突出。当此时刻，如若时间允许，由中央监管机构层面上统一发放或经由其指导下发放经营许可证或是另一可行思路。中央监管机构层面主导的经营许可制度有望解决区域性的套利以及倒壳卖壳这两个问题。 

建议由中央监管部门主导发放行政许可 

非金融机构经营许可证的发放目前有两种思路：一是参考第三方支付，二是参考融资担保公司，分别由中央部委以及地方金融监督管理部门发放经营许可证。 

2010年6月，央行发布《非金融机构支付服务管理办法》，明确规定由中国人民银行负责《支付业务许可证》的颁发和管理；而2010年3月银监会等七部委发布的《融资性担保公司管理暂行办法》明确由省级监督管理部门负责发放经营许可证，并向国务院建立的、银监会牵头的融资性担保业务监管部际联席会议报告工作。 

鉴于P2P全国开展业务的特色，如果采取经营许可，建议由中央监管部门主导发放行政许可。 

P2P选择备案制还是许可制的一个直接的影响就在于：先前的备案制下，一般是越小的平台整改压力越小，越容易达到备案要求的条件；而在许可制下，往往会参考平台股东背景能力以及业务开展情况，对于整改完成的大平台构成利好。实质上，如发放经营许可证，对于P2P这种没有杠杆约束、本质上从事金融业务的机构而言，监管机构必然会强调申请主体的资质，尤其是兜底能力，不排除监管层会淡化P2P信息中介的定位，推出对于P2P的杠杆约束。 

除此之外，经营许可证思路下，P2P牌照价值将会飙升。目前市场对于P2P的“牌照”价值分歧很大，各地备案的松紧度把握不一，目前的市场对于P2P壳价值的估价预期大约在5000万左右，与网络小额贷款公司大体一致。如果经营许可上收至中央监管部门，可想而知成功获取行政许可的平台数量必然为数较少，P2P牌照价值有望高达10亿元，对标目前的第三方支付机构的牌照价值。 

(作者系北京大学新金融和创业投资研究中心研究员)