随着银监会、保监会的合并，我国的金融监管将由“机构监管”转变为“市场监管”，以顺应混业经营、综合经营的趋势。作为继国务院金融稳定发展委员会设立之后的又一重大监管框架调整举措，组建银保监会的主要目的在于解决现行体制存在的监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题，强化综合监管，守住不发生系统性金融风险的底线。

从机构监管到市场监管

3月13日，国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。方案提出，将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会（下称“银保监会”），作为国务院直属事业单位。不再保留中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会。

这是继国务院金融稳定发展委员会设立之后的又一重大监管框架调整举措。根据国务委员王勇关于国务院机构改革方案的说明，组建银保监会的主要目的在于深化金融监管体制改革，解决现行体制存在的监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题，强化综合监管，优化监管资源配置，更好统筹系统重要性金融机构监管，守住不发生系统性金融风险的底线。

此外，方案还将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。这意味着，未来对于银行、保险行业来说，央行负责审慎监管、银保监会负责行为监管。

至于为何选择将银监会与保监会合并，央行研究局局长徐忠给出的理由是，银行与保险在监管理念、规则、工具等方面具有相似性，对监管资源和监管专业能力也有相近的要求。他在撰文中举例指出，保险业“中国第二代偿付能力监管制度体系”（“偿二代”）以风险为导向，制定不同风险业务的资本金要求，就类似于银行监管中对银行资本充足率的监管要求，因而“偿二代”又被视为保险业的“巴塞尔协议III”。

与此同时，随着我国金融业综合经营已成趋势，银行与保险深度合作、融合发展也为统一监管提供了基础。“一是银行与保险产品功能交叉趋同，寿险产品除了传统的保障功能外，发展出与银行存款类似的储蓄功能，成为"储蓄寿险"。二是银保合作不断深化，我国银行已成为保险销售的重要渠道，近年来业务发展迅猛，促进人身保险业保费规模、资产规模的快速增长。”徐忠认为，统一银行与保险监管有利于集中整合监管资源、发挥专业化优势。

业界的看法也较为一致，基于银行和保险在资本筹集、资金运用以及产品渠道等方面的紧密联系，综合监管是大势所趋。“我国大型金融机构主要集中在银行和保险领域，且银行已经成为保险资金的重要投资标的，在制定相关机构的监管标准时，由统一的监管部门加以推进，可以将风险控制要求更好地协调统一起来，这对加强骨干金融机构管理，进而对保证金融稳定和防范系统性金融风险将起到至关重要的作用。”交通银行首席经济学家连平表示，保险的业务功能相对单一，风险管理方法和要求与银行有一定相似之处，长期以来，保险业务与银行业务合作密切，在监管合作上也有较好基础。

而从监管体制改革角度，随着银保监会的组建，我国金融监管也将由“机构监管”转变为“市场监管”，以打破行业分割管理的局面，解决金融子行业间存在的监管漏洞。

所谓“合久必分，分久必合”，银监会、保监会分业监管各自领域的模式将成过往。亚洲金融危机后，为防范和化解金融风险，首次全国金融工作会议于1998年召开，决定对金融业实行分业监管，保监会成立，人民银行不再肩负对保险业的监管职责。2003年，国务院机构改革方案提出将中国人民银行对银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能分离出来后和中央金融工委的相关职能进行整合，成立银监会，履行对银行业的监管职责，至此，我国金融监管体制从人民银行“统一”的监管模式正式演变为“一行三会”的分业监管格局。

但随着近年来金融混业经营的发展，各类金融机构之间的交叉产品和业务不断增多，分业监管体制的弊端逐渐暴露，包括监管真空、监管重叠等。“近年来由于金融创新的过度表外化和融资业务的过度同业化，金融业的交叉风险一步步加剧，资管通道业务急增、资金过度运用杠杆，增加了整个金融的系统性风险。”中信证券(600030,股吧)明明研究团队分析称，混业经营与分业监管的矛盾较为突出，分业监管下，监管部门无法监测资金的真实流向，容易引发金融风险的跨行业、跨市场传染，最为典型的就是资管产品的多层嵌套。

在此背景下，旨在增强监管的协同性、整体性的措施逐步推进。如在2013年由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度建立，负责“一行三会”间的监管政策的协调。2016年，国务院办公厅在其经济局六处的基础上设立金融事务局，以及2017年宣布设立的国务院金融稳定发展委员会。

而此番合并银监会和保监会，惠誉评级认为将有助于建立一个更加全面的监管框架，以应对整个金融体系的风险，采用更加统一的监管方式不仅可以加强监管力度，而且有利于控制传染风险。

消除监管壁垒

作为顺应综合经营趋势的必然选择，银行与保险统一监管后，意味着监管部门之间的壁垒将被打破，有关监管体系缺陷的修改与完善将拉开序幕，相应的，对于银行业与保险业中的机构、业务和产品也将产生不同程度的影响。

“单一监管实体对银行和保险公司实行监管的做法在发达市场中十分常见。合并后的监管机构在应对日益复杂的金融活动，特别是银行和保险公司的业务交叉和金融产品相互持有方面将更具优势。”惠誉评级表示。

可以肯定的是，银监会与保监会在职责整合后，监管空白和业务盲区将得到弥补。近年来，大资管业务迅猛发展，各类金融机构之间在资金投向、业务模式和渠道等方面不仅深度融合，产品边界也越发模糊，特别是理财、同业、非标等，但由于分属不同监管机构，审慎监管标准不统一，监管套利情况时有发生，一定程度上增加了金融系统的风险隐患。例如，近年来保险机构通过万能险、投连险及分红险为主的中短期理财型保险产品融得大量资金，在股票市场上频频举牌，并以通道、嵌套、名股实债等方式开展股。