当前从整体上看“一带一路”倡议已经进入中国与沿线国家的务实合作阶段。东盟是“一带一路”推进的重点区域和优先方向。能否以“一带一路”为依托成功打造“兴衰相伴、安危与共、同舟共济”的中国—东盟命运共同体，进而形成示范效应，直接关系到“一带一路”倡议整体目标的实现。长期以来南海问题一直是影响中国与东盟关系最重要的安全议题,而2010年以来美国对南海事务的积极介入则使得南海问题上升到中美战略博弈的层面。在美国对中国的战略疑虑日益加深的背景下，深入分析中美南海博弈对于中国在东盟推进“一带一路”合作倡议所产生的影响，进而有针对性地提出中国的应对策略，具有重要的现实意义。

尽管从总体上看“一带一路”是中国实现与沿线国家经济协同发展的区域性合作倡议，但是作为一项系统工程，其有效推进有赖于中国与有关国家间良好政治关系的构建和相关区域稳定的国际安全环境的支撑。客观评估中国在东盟推进“一带一路”时所面临的经济、政治和安全环境,发现不足所在，将助力“一带一路”建设。

就经济环境来看，中国与东盟“作为天然的合作伙伴”目前在经济上业已形成“紧密相依”的战略格局。自2002年中国与东盟签署《全面经济合作框架协议》正式开启中国—东盟自由贸易区建设进程以来，中国—东盟经济关系实现跨越式发展。据统计，2016年中国—东盟贸易总额达到4517.96亿美元。目前，中国已成为东盟的第一大贸易伙伴，东盟则仅次于欧盟和美国位列中国第三大贸易伙伴。

当前，中国与东盟经济合作机遇与挑战并存。就机遇来看，中国正对内启动“十三五”建设、对外则积极推进“一带一路”倡议，东盟经济共同体业已于2015年年底正式建成，中国和东盟如果能够实现经济发展战略的平稳对接，将为双方的经济合作提供巨大空间。

就挑战而言，在全球经济复苏乏力、本地区国家经济下行压力加大的情况下，中国和东盟国家都面临着破解保经济增长、促产业升级的结构性难题。面对这种复杂的宏观经济环境，为使自身的经济发展更多地惠及东盟国家，从而实现中国与东盟经济的共同繁荣，作为负责任大国的中国主动向东盟提出了一系列经济合作倡议并积极加以践行：

其一，会同东盟打造中国—东盟自由贸易区升级版，推动中国—东盟经济合作从货物贸易一枝独秀转向货物贸易、服务贸易、投资与技术合作等多个领域全方位发展；其二,依托亚洲基础设施投资银行和“丝路基金”等“一带一路”架构推动东盟国家的基础设施建设和产业升级换代；其三，与东盟共同发表《中国—东盟产能合作联合声明》，推动中国与东盟间的产能对接，以促进东盟国家制造能力的提升；其四，力求通过参与澜沧江—湄公河合作和“RCEP”来强化同东盟在次区域和跨区域层面的经济合作。经济实力是中国所拥有的最重要的战略资源，东盟国家亦普遍希望搭乘中国这趟经济快车。当前，中国与东盟在产能对接、互联互通等方面的战略利益彼此契合，这无疑将会推动“一带一路”倡议在东盟的发展。

就政治环境来看，尽管中国与东盟关系素来被赞誉为睦邻友好合作的典范，但是客观地讲中国与东盟一些国家间的互信仍有待进一步提升。政治领域的互信是中国—东盟关系的根脉，根深方能树壮。建立对话关系后,中国在推进与东盟国家关系时做了大量增信释疑的工作：1994年，中国接受东盟邀请成为东盟地区论坛的成员国；1997年，中国与东盟举行了首次峰会；2003年，中国成为第一个加入《东南亚友好合作条约》的域外国家并成为第一个与东盟建立战略伙伴关系的国家；中国还是第一个明确支持东盟在区域合作中中心地位的国家和第一个公开表示愿同东盟签署《东南亚无核武器区条约》议定书的国家。这些举措卓有成效，赢得了东盟国家的赞誉。

然而，由于多种原因中国与东盟国家间政治互信的构建不会一蹴而就，其间难免会出现波折与挑战。当前的挑战来自主要两个方面。

其一，中国的和平发展加速了亚太地区“权力转移”的进程，引发了亚太地缘政治、经济板块的急剧变动，给亚太国际秩序带来不确定性。尽管中国明确向世界宣示将走和平发展的道路，但仍然引发了东盟一些国家的“疑虑”，“威胁论”在东盟还有一定市场。“东盟国家时刻警惕着中国崛起可能给他们带来的直接的冲击”，而东盟国家的一些人士甚至怀疑中国欲借“一带一路”进行战略扩张。

其二，南海问题不仅直接影响到中国与东盟南海声索国之间政治互信的构建，而且还对中国与东盟之间的友好合作与互信形成掣肘。近几年来南海问题急剧升温，“给东南亚国家带来极大的担忧及恐惧，同时给中国造成很多麻烦，更不良的影响就是伤害双边友好和信任”。需要指出的是，由于东盟国家在很大程度上将中国在南海的行动视为其整个对外政策走向的风向标，所以上述两个问题是紧密相连的。

面对挑战，中国沉稳应对，采取了一系列增进中国—东盟政治互信的战略性举措：2013年，中国提出了被誉为打造中国—东盟关系“钻石十年”路线图的“2+7合作框架”；2014年，中国表示愿同东盟早日签署《中国—东盟睦邻友好合作条约》，以实现东亚持久和平。尽管如此,由于诸多历史和现实因素的困扰，中国—东盟政治互信的提升仍任重道远。对中国而言，在东盟推进“一带一路”倡议的过程中，如何消除中国与东盟一些国家间存在的政治互信不足的问题是一项长期性的任务和重要的战略课题。

就安全环境来看，区域安全形势虽总体良好，但近年来南海问题的升温给地区稳定带来隐忧。为创造一个稳定、和平的区域环境，长期以来，东盟国家在东盟内部积极致力于“东盟安全共同体”的建设，对于区域外部大国则以“大国平衡”战略来规范其在东南亚的利益关切。

当前,尽管个别东盟国家内部还存在不安定因素、东盟一些国家之间还存有领土边界划分上的争端，但是由于区域安全机制的逐步完善和大国制衡局面的形成，“东南亚地区总体上呈现和平稳定的局面”。然而,近几年来南海问题的升温正从两个方面影响本地区的稳定：

其一，东盟内部各国在南海问题上的分歧正日益显露出来，这将直接影响到东盟的团结与区域的稳定；其二，南海“有关具体争议”本来应该“由直接当事国在尊重历史事实和国际法基础上，通过谈判协商解决”，然而，近年来美国、日本、印度等域外大国对南海问题的介入增大了地区安全的不确定性甚或引发“南海军事化”。南海问题涉及错综复杂的利益关系，短期内难以根本解决，而由南海问题所引发的波澜将成为中国在东盟推进“一带一路”倡议时必须直面的安全难题。

综合来看，由于彼此间业已形成良好而稳定的合作基础并共同搭建起未来经济合作的框架，中国在东盟推进“一带一路”倡议时所面临的经济环境较为理想。但是，主要由于南海问题的困扰，当前中国在增进与东盟国家政治互信和维护区域安全环境方面仍面临着挑战。能否有效应对这些政治风险和安全风险直接关系到中国在东盟推进“一带一路”倡议的成败。

以2010年7月美国国务卿希拉里宣布美国在南海拥有国家利益为界标，美国一改以往的“观望”政策实质性地介入到南海问题之中。美国的战略意图是以南海问题为抓手来“平衡中国在东亚日益增长的经济和政治影响”，从而维护美国在本地区的领导地位。为实现这一战略目标，近年来美国对南海问题加大力度投入：

其一，一向宣称在南海问题上“不选边站”的美国通过频繁就南海问题发声、质疑中国南海“九段线”的合法性、加大在南海的军事部署与行动等方式直接介入到南海事务之中；其二，偏袒菲律宾与越南的南海主张、怂恿两国在南海问题上闹事、强化同菲、越两国的军事安全合作,以增强两国在南海问题上同中国抗衡的实力；其三，加强与澳大利亚、日本、印度等域外大国以及新加坡、马来西亚、印度尼西亚等南海临近国家在南海问题上的合作，以形成对中国的战略优势；其四，屡次在美国—东盟峰会、东亚峰会、东盟地区论坛等地区多边国际机制下抛出南海议题，以挑拨中国与东盟的关系。

美国针对南海问题而展开的上述“全方位、全要素性质”的行动，并不仅仅在于获得南海博弈的一时优势，更为重要的是谋求战略全局的掌控。由于中美南海博弈业已被提升到战略层面，所以美国针对南海问题而采取的上述行动必然会对整个区域的政治与安全形势以及“一带一路”倡议在东盟的推进产生复杂而深刻的影响。从安全层面看，美国介入南海问题将对本地区的安全与稳定产生长期性负面影响。为凸显自己的战略意志、左右南海局势，近年来，美国加大了在南海区域的军事力量投入。

其一，美国军方高层人士频频就南海问题发声，公开挑战中国在南海的主权权益、积极炒作南海“军事化”，甚或叫嚣在南海与中国进行武力“对抗”。其二，通过抵近侦察、政策性游弋、开展“航行自由”行动等方式，美军频繁在南海现身。其间，为达到战略宣示和军事威慑效果，美军不惜出动航母战斗群、B-52与B-1B轰炸机等战略性武器。其三，通过军售、联合军演、军事培训、军事互访等途径与方式，美国加强了同菲律宾、越南等南海声索国的军事合作。其四，美军进驻澳大利亚达尔文基地并向新加坡樟宜军港派驻濒海战斗舰以及最先进的反潜巡逻机等军事装备，以增强对南海的监控能力、介入能力和战略威慑能力。

美军的这些行动特别是自2015年10月以来美军在南海所展开的几次“航行自由”行动极具挑衅性，加剧了南海的紧张局势，直接导致了南海“军事化”，严重破坏了中美在军事安全领域互信关系的构建，大大增加了地区军事对抗与冲突的风险。值得关注的是，从长远来看美军的行动还可能带来连锁反应，引发地区性的“军备竞赛”，使整个区域陷入“安全困境”。斯德哥尔摩国际和平研究所的统计数据显示近年来多个东盟国家的军费开支呈现出快速增长的态势。

例如，菲律宾2010年的军费开支为28.69亿美元，2015年增加到38.93亿美元；越南2010年的军费开支为33.78亿美元，2015年增加到45.81亿美元；印度尼西亚2010年的军费开支为44.44亿美元，2015年增加到80.71亿美元。这种发展趋向值得特别关注。作为一项系统工程，“一带一路”倡议在东盟的推进需要良好的安全环境。南海“军事化”局面的形成以及区域内国家军备开支的迅猛增长，无疑给“一带一路”倡议在东盟的推进带来安全隐患。

从政治层面看，美国对南海问题的介入将制约中国与东盟国家间互信关系的构建。美国在通过外交、军事等方式直接插手南海事务的同时，还以南海问题为纽带密切与菲律宾、越南、新加坡的军事安全合作，推进同印度尼西亚、马来西亚的“全面伙伴关系”，以求在东南亚打造一个以美国为中心的、专门针对南海议题的“伙伴”网络。对美国而言，这种间接介入南海问题的方式是其传统的“均势”策略的运用。“均势”策略的要旨是“根据战略形势的发展有选择地把握自身与矛盾双方的关系，以求得最大战略利益”。

依托这一策略，美国能够以“平衡者”的姿态介入到南海问题之中，这无疑有利于美国在保持自身行动自由和减少力量投入的情况下实现其既定的战略目标。由于同中国之间存在巨大的实力差距，所以对越南、菲律宾等东盟国家而言来自美国的支持无疑增加了它们在南海问题上与中国讨价还价的砝码。

从这一角度来看越南、菲律宾等国是欢迎美国介入南海问题的。从这一角度理解，近几年南海问题的升温虽是多种因素共同作用的结果,而美国的介入无疑是其中至关重要的因素之一。通过将南海问题打造成地区热点，美国强化了东盟一些国家在安全上对自己的依赖，进而增进了同这些国家的政治联系。这实质上是在中国和这些东盟国家之间打上“楔子”，制约中国与东盟国家政治互信关系的发展。良好的政治环境是“一带一路”倡议在东盟推进的重要环境基础。

以美国为核心的南海议题“伙伴”网络的形成，将加大中国与东盟有关国家之间业已存在的政治互信不足，这无疑给“一带一路”倡议在东盟的推进带来潜在的政治风险。从战略环境看，中国在东盟推进“一带一路”倡议时主要面临如何增进与东盟国家的政治互信和如何维护区域安全环境两方面的现实挑战。美国对南海问题的介入离间了中国与东盟一些国家的关系，恶化了南海安全环境，因而增大了中国在东盟推进“一带一路”倡议时所面临的战略压力。从这一角度来看，中美南海博弈是一个直接关系地区安全主导权掌控和在东盟扩大“伙伴”范围的战略性课题。

美国对南海问题的介入，使得南海问题日益“国际化”“复杂化”，给中国在东盟推进“一带一路”倡议带来政治与安全方面的战略压力。尽管目前这两方面的战略压力尚未从根本上改变南海局势的发展以及中国在东盟推进“一带一路”倡议的总体发展态势，但是为防微杜渐、补齐短板,中国应尽早加以积极应对和防范。

首先，从战略层面审视美国围绕南海问题而展开的行动，将其纳入到中美关系的整体框架内来加以考量和应对。“美国当前的南海政策与其历史上的南海政策是一脉相承、异曲同工的”。美国对南海问题的涉入由来已久，其南海政策的选择主要取决于不同时期中美关系的发展状况。

当中美关系稳定时，美国对南海问题往往持观望的立场；反之，南海问题则成为美国制衡中国的战略筹码。2010年以来，美国对南海问题的介入是在中美“权力转移”加速进行的大背景下展开的。出于霸权护持的考量，美国把中国在南海的维权行动视为对既有地区秩序的挑战。美国之所以频频在南海问题上“秀肌肉”“拉伙伴”，其目的是凸显美国在本地区的力量存在并借南海问题与中国争夺在东南亚地区的影响力。

因而，我们不能仅从南海问题本身出发来思考对策，而应将美国对南海问题的介入置于中美关系的整体框架下审视。如果中美关系能够实现总体健康稳定发展，那么，即便美国依然会不时在南海给中国制造麻烦，但是，由于中美关系大局能保持稳定所以其行动本身并不会从根本上影响“一带一路”倡议在东盟的推进。反之，将会产生一系列恶性的连锁反应。为此，中国应继续高度重视中美关系的发展，努力推进两国间的合作。

2017年3月，美国国务卿蒂勒森访华期间表示“美方愿本着不冲突不对抗、相互尊重、合作共赢的精神发展对华关系，不断增进美中相互了解，加强美中协调合作，共同应对国际社会面临的挑战”。蒂勒森的这一表态，呼应了早先中国所提出的中美新型大国关系的内涵与原则，为新起点下中美关系的良好开局营造了积极的氛围。未来如何将这些原则落实到具体问题的解决之中是中美两国共同努力的方向。就南海问题而言，当前，在美国不直接使用军事力量侵犯中国领土主权的前提下，中国应尽量避免与美国在此问题上特别是军事上的摩擦与冲突，以减少彼此在南海问题上误判。

南海问题是中美关系所面临的系列挑战之一，这一问题如果能够得到有效管控，不但有利于南海局势的稳定，而且有利于整个中美关系的健康发展。其次，不为南海问题所困扰，而应以“一带一路”建设为契机全方位推进中国—东盟关系的发展。虽然南海问题对“一带一路”倡议在东盟的推进具有重要影响，但是该问题“只是中国与部分东盟国家之间的问题，不是中国与东盟之间的问题”。

纵观20世纪90年代以来中国与东盟关系发展的历程，尽管南海问题一直都为各方所共同关注，在一些时候甚至由于个别东盟国家的肆意妄为而使得南海问题对中国—东盟关系产生了一定的“溢出效应”，但是客观地讲南海问题的存在并没有阻碍中国—东盟关系稳定向前发展的方向与步伐。即使仅就越南、菲律宾等南海声索国而言，南海问题也不是它们与中国关系的全部。

事实上，越、菲两国与中国在经济、政治、文教、科技等方面一直保持着较为密切的往来与合作。就当前的情况来看，越南、菲律宾选择加入亚洲基础设施投资银行并力求实现与“一带一路”倡议的对接，其背后均有着分享中国经济增长红利、实现与中国关系健康稳定发展的战略考量。对中国而言，“一带一路”是中国统筹国内国际两个大局而做出的重大决策。“‘一带一路’倡议不是一项仅仅着眼于中国的自身发展的战略，而是以中国发展为契机，实现地区和世界和平发展的战略，践行走新型大国和平、合作与发展承诺的战略”。

就此而论，以“一带一路”为契机努力维护区域和平与稳定、携手实现共同发展是中国和东盟所有国家最大的共同利益所在。还需要明确一点，就南海问题与“一带一路”的关系来看，虽然南海问题是“一带一路”倡议在东盟推进过程中所面临的一大挑战，但是从战略层面看“一带一路”要高于南海问题，因而“未来的‘一带一路’要优先于南海问题”。

基于对上述几个问题的辨析，我们在东盟推进“一带一路”建设时不应为南海问题这一具体问题所困，而应通过“一带一路”倡议下有关项目的稳步推进来增进中国与东盟国家的共同利益。这不但会使美国在中国和东盟一些国家之间打“楔子”的战略目标落空，而且还可能会给南海问题的解决提供新契机、创造新思路。

第三，就南海问题本身而言，在坚持以“双轨思路”处理南海问题的基础上，应积极开展同东盟国家的海洋合作并努力提供更多国际公共产品。南海问题的存在给中国—东盟关系的发展带来负面影响也给美国介入本地区事务提供了可乘之机，因而在推进“一带一路”倡议的过程中,中国在坚持南海维权的同时还应努力破解南海问题的羁绊。2014年8月,中国外交部部长王毅在出席中国—东盟外长会（10+1）后的记者会时最早提出了解决南海问题的“双轨思路”。这一思路遵循《联合国宪章》的基本宗旨、契合《南海各方行为宣言》的有关精神、兼顾各方的利益关切，是“妥善解决南海问题最为现实可行的办法”。今后，中国应当继续坚持以“双轨思路”来推动南海问题的和平解决。在此基础上，中国还应主动采取一些增进与东盟国家在南海共同利益的行动。

一方面，以“一带一路”建设为契机，强化与东盟的海洋合作。中国与东盟毗邻而居，通过双方积极的海洋合作将南海打造成和平之海、友谊之海、合作之海符合彼此的共同利益。为推动中国与东盟的海洋合作,最近几年中国采取了一系列积极行动，2011年中国设立了“中国—东盟海上合作基金”，2012年中国倡议建立“中国—东盟海上合作伙伴”并发布《南海及其周边海洋国际合作框架计划》。当前，“一带一路”建设的启动不但为中国—东盟海洋合作提供了全新的平台而且还赋予其更深刻的意义。未来，中国应与东盟携手,充分利用好中国—东盟海上合作基金,以深化双方在海洋互联互通、航行安全、海洋环境保护、海洋经济开发、海上防灾减灾、海洋文化交流等领域的合作。

另一方面，积极向南海区域提供更多国际公共产品。维护南海和平稳定是中国和东盟国家的共同愿望与共同任务，需要各方的共同努力,而作为一项集体行动其形成与良性运转有赖于大国国际公共产品的供给,而作为负责任大国的中国应在南海区域国际公共产品供给方面有所作为.长期以来，中国“通过各项能力建设,努力向国际社会提供包括导航助航、搜寻救助、海况和气象预报等方面的服务”。中国所提供的这些国际公共产品为“保障和促进南海海上航行通道的安全”做出贡献，使得国际社会普遍受益。

今后，中国应充分利用在南海岛礁上的已有设施为南海航行安全提供更多公共产品，并应以此作为未来中国南海政策的主要内容之一。在这一过程中，中国可以尝试吸纳东盟国家参与其中，从而打造中国—东盟合作的新领域。与此同时，中国还应当利用自身的技术和资金优势将南海国际公共产品的供给拓展到油气、渔业、矿产等南海资源开发方面，从而为“一带一路”建设注入新动能。

“一带一路”倡议在沿线不同区域的推进会面临不同的问题与挑战，因而需要针对各个区域的具体情况提出差异性的应对方案。就东南亚地区的情况来看，“一带一路”倡议的推进主要面临着如何提升政治互信和如何维护地区安全环境两大挑战。美国对南海问题的介入是一种典型的“楔子战略”，既恶化了地区安全环境又离间了中国与东盟一些国家的关系,因而加重了“一带一路”倡议在东盟推进的难度。面对此种挑战，中国应从战略高度出发统筹规划和积极应对，理顺中美关系以稳定大局、推进中国—东盟合作以增信释疑、管控南海分歧以消弭隐患。(注：本文系国家社会科学基金“中美关系视域下的美国南海政策研究（16BGJ041）”的阶段性成果。注释略；责编：杨超)

来源：《东南亚纵横》

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