导读

银川在国企国资改革和城投公司转型中取得了新突破；上海、南京、杭州对水务、公交、燃气、城市垃圾处理等公益性资产进行统一的运营和管理；合肥、武汉在产业投资、资本运营方面取得了重大成果；沈阳、哈尔滨、济南用‘大城投’的理念，对城投公司进行了资产重组。

“我们现在正在招兵买马，以金控平台作为重要抓手来推动城投集团转型”，今年9月底，长发集团董事长华景斌对21世纪经济报道记者表示。

成立刚四年时间的长发集团，为长春市属城投公司，目前总资产规模居全国城投企业前列，是吉林省内资产规模最大的地方国企。

以金控平台为支点，通过做强部分金融业务，来带动城投集团的转型，这是长发集团探索转型的思路。

目前官方统计口径下的融资平台公司近万家。近年来，城投公司在剥离政府信用、探索转型的道路上前行。

今年7月，常德市经济建设投资集团有限公司（简称“常德经投”）公告称“退出政府融资平台”， 在这之后，诸如温州瓯江口、沧州河间市、滨州惠民县、滁州天长市、来宾武宣县、驻马店等多地城投公司陆续公告退出平台。

最新官方数据显示，截至2017年9月30日，银监会融资平台名单共有11734家，其中9236家仍按平台管理，另外2498家已经退出平台。

这一轮退出平台潮，也被不少人士质疑为“假退”。无论是真转型，还是假装退出，都反映出近年来城投公司转型压力在持续。

中央高层喊话“坚决遏制隐性债务增量”，城投探索“真转型”也愈发必要。毕竟防止“明斯基时刻”引发的剧烈调整，防控金融风险中的一大重点，就是遏制地方融资平台债务的无序扩张。

密集退出

7月25日，常德经投在《湖南日报》上公告称“退出政府融资平台，不再承担地方政府举债融资职能”。

此后，温州瓯江口、沧州河间市、滨州惠民县、滁州天长市、来宾武宣县、驻马店、濮阳市等多地城投公司陆续发布公告。

最近的一起为10月13日，濮阳市经济发展投资公司表示，“公司目前已进行市场化改革，初步完善了公司治理结构，建立了现代企业制度，实现了市场化运营，其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算，不再承担地方政府举债融资职能”。

这一波密集发布的公告，内容大同小异。退出平台之后，是否改变原有的债权债务关系？目前，常德经投对市场投资者关切的问题，给出了进一步回应。

常德经投公告回应，2014年已经退出银监会政府融资平台名单管理，作为常德市规模最大的基础设施建设开发及国有资产运营承接主体之一，相关业务仍按已签约协议继续开展。

据Wind资讯，常德经投目前存续债券有5只共计约77亿元，包括企业债、公司债、定向工具。

为了安抚市场情绪，常德经投表示，公司组织架构、核心管理层和核心业务未发生变更，各项业务运营稳健，政府对公司一贯支持，有能力保障各项债务的按期偿还。常德市政府加大了对公司的注资力度，未来将形成具有稳定现金流的医疗大健康、公共交通、水务资源、旅游及综合金融等板块，资产实力和盈利能力将得到进一步提升。

中诚信国际作为常德经投2010、2012、2014年发行的三只债券的评级机构，随后也发布公告称，退出平台声明是对公司经营现状的公告，维持原来公司评级和展望不变。

政府依赖度仍高

不少机构认为，公告退出平台，并不代表其完成转型。

鹏元评级研发总监李慧杰对21世纪经济报道记者表示，像常德经投早在2014年就为退出类平台，虽然公司逐步开展一些经营性业务，但2014到2016年，常德经投的基础设施建设项目收入、工程结算收入、土地使用权转让收入等这些公益性项目之和占比基本在80%左右，而且还在逐年提高。

退出平台后，与作为融资平台时开展业务相差不多，甚至对政府的依赖度还进一步加深，难免被外界质疑为“假退”。

天风证券固收分析师孙彬彬表示，城投公司与地方政府相互依赖关系不会就此改变，大多数城投也不可能彻底转型为完全市场化的自负盈亏主体，虽不再承担“政府融资职能”，但依然离不开政府的各项支持；虽不能直接替政府融资，但仍需要为政府办事。

发布退出公告，至少在政策上是合规的。比如按照政策规定，地方城投公司要想作为社会资本，参与政府和社会资本合作项目（简称PPP项目），必须要与政府划清界限；要想在境内外举债融资，按照信息披露机制，城投公司也必须明确不承担政府融资职能。

中信建投固收分析师黄文涛表示，城投剥离政府融资职能，短期内能够通过资产抵押、第三方授信等方式来规避目前的一些债务监管，但其投资职能转变，有待于深层次的财权事权重构，是长期问题。

在有些市场人士看来，城投公司单方面宣布退出平台，并非简单的一纸公告。因为按照银监会2013年的管理政策，融资平台要退出名单管理，需满足一定财务要求，比如资产负债率在70%以下，自有现金流量要对债务本息实现100%风险的全覆盖等，这些都需要经会计师事务所审计，还要经债权方（借款银行总行）审批通过。

融资渠道收紧

城投退出平台的工作一直在进行。

截至2017年9月30日，银监会融资平台名单共有11734家，有2498家已经退出平台。其中，2011年退出平台数量多达1452家，而2017年以来有87家退出。

李慧杰表示，2012、2013年退出平台数量也比较多，分别为285家和241家，这与监管机构的发债要求有关，发改委和银行间交易商协会在2012年都要求发行债券的平台退出。

2017年以来规范地方政府举债融资行为政策的收紧，无疑加剧了城投公司转型压力，融资渠道收紧造成城投债净发行量锐减。

21世纪经济报道记者据Wind资讯，截至11月3日，2017年城投债（中债标准）总发行量约1.58万亿元，同期总偿还量为1.46万亿元，即净融资额仅为1229亿元，而2014、2015、2016年城投债净融资量分别约为1.59万亿元、1.06万亿元、1.46万亿元，2012、2013年城投债净融资量也在9000亿元规模以上。

有券商固收分析师对21世纪经济报道表示，今年信用债整体发行难度增大，披露出的部分地方违法违规举债行为，都对今年城投债发行造成影响。随着城投信用与政府信用的剥离，投资者买城投债的偏好也在下降。

该分析师进一步指出，规范地方政府举债行为，造成城投债净融资额大幅减少，但今年部分地方卖地收入较好，加上PPP模式的推进，今年有些地方基建投资并未受到城投债缩量的太大负面影响。

有西部地市城投公司相关负责人对21世纪经济报道记者表示，今年资金在全面收紧，利率成本上升较多，加上严查地方违法违规举债行为，城投公司转型压力加大。

优势城投公司转型先行

对地方政府投融资平台进行管理，控制地方政府性债务过度膨胀，最早可追溯到2010年。地方融资平台经2008年“四万亿”刺激计划之后，数量、规模迅速壮大，2010年之后管控态势渐严。

2014年国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（业内简称43号文），以及2015年1月1日正式实施的新预算法等，则成为融资平台转型的总纲，融资平台必须和地方政府厘清界限。

“城投公司转型主导权不在自己，而在地方政府。地方政府如果可运作的资源有限，没有优质经营资产注入，城投要实现转型很困难”，上述西部地市城投公司相关负责人直言。

不过，21世纪经济报道记者采访获悉，相较前几年过分的焦虑，更多城投公司心态更为从容。以中西部省份为例，其基建、民生项目等支出压力较大，城投公司参与地方基建项目投资建设的职能还要继续，地方需要城投公司，但城投公司必须增加经营性项目，提高企业盈利能力，不能片面依赖政府。

探索转型的路上，资源优厚的省会城市或直辖市城投公司无疑走在前头。在地方政府主导下，地方优质国资注入城投，使得不少城投公司迅速发展壮大，甚至成为地方资产规模最大的国有企业。

“银川在国企国资改革和城投公司转型中取得了新突破；上海、南京、杭州对水务、公交、燃气、城市垃圾处理等公益性资产进行统一的运营和管理；合肥、武汉在产业投资、资本运营方面取得了重大成果；沈阳、哈尔滨、济南用‘大城投’的理念，对城投公司进行了资产重组”，长发集团董事长华景斌对21世纪经济报道记者介绍其他大城投集团的转型路径。

长发集团也在开拓自己的转型路径，在旧城改造、环保、地下管廊等传统基建领域，进行投融资模式创新，引入PPP模式和政府购买服务等。如长发集团对长春市三环以内、166平方公里、涉及220万人口的老城区进行更新改造，项目总投资达到251亿元，就是利用PPP模式。

此外，长发集团也在借助国资国企改革的东风。华景斌表示，长发集团正在完善薪酬绩效机制，推动混合所有制改革，进行资本融合的同时，重点推动机制和人才的融合。

金控平台，是长发集团转型的一大抓手。

“我们不会推动整个集团转型为金融控股公司，而是在集团下组建金融控股子公司。通过子公司平台，整合内部各种金融工具和资源，展开部分突围，为城投整体转型提供支撑”，长发集团董事长华景斌对21世纪经济报道记者表示。

目前长发集团金融板块业务，包括小贷、担保、融资租赁、基金、保理、证券、农商行等14种业态，还参股了部分金融及类金融企业和上市公司。按照长发集团的设想，经过一段时间运作后，长发金控要真正控制一家金融企业，可能是银行，或是证券、信托，作为金控平台的主业。

“主业正在物色中。对于具备经营性资产和持续造血能力的城投公司来说，金融资本的运营是企业战略规划中必不可少的板块之一，也能很好地助推城投企业转型。除了总部长春外，我们还北京、上海、香港三地布局，利用多地资源、对接国际资本市场，最终希望打造城市建设、土地置业、金融服务、产业投资四大业务板块。”华景斌表示。

不过，华景斌也直言，金控平台要良好地运作起来，还需要各方努力。金控平台从原来的平台公司转化而来，原来的体制和思维观念会束缚人们的手脚，集聚高端人才也需要更好的机制等。

附案例

来源：扫雷小组

（河南）平顶山市发展投资公司退出政府融资平台的公告

我公司不存在政府性债务，今后也不承担地方政府举债融资职能，并退出政府政府融资平台。目前，我公司已初步建立现代企业制度，自主经营、自负盈亏，实现市场化运营。

特此公告！

2017年10月9日

关于山东省惠民县国有资产投资经营有限公司退出政府融资平台不再承担政府融资职能的公告

根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)和财政部《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》财预〔2017〕50号的规定，惠民县政府决定山东省惠民县国有资产投资经营有限公司退出政府融资平台,不再承担地方政府融资举债职能。

特此公告。 

 惠民县人民政府

 2017年9月11日

（湖南）常德市经济建设投资集团有限公司关于退出政府融资平台的公告

常德市经济建设投资集团有限公司成立于1992年，在常德市国有资产监督管理委员会的直接领导下对国有资产进行经营运作，享有独立的企业法人资格，承担着常德市范围内的基础设施建设等多项业务及常德市融资平台的职能。

近年来，集团公司扩大经营，规范管理，已经建立现代企业制度，实现市场化运营。之前承担的地方债务已纳入政府财政预算，并得到了妥善安排。今后将退出政府融资平台，不再承担地方政府举债融资职能，自主经营，自负盈亏。

特此公告。

 常德市经济建设投资集团有限公司

   2017年7月25日

关于（广西）贵港市兴港投资发展有限责任公司退出政府融资平台公告

贵港市兴港投资发展有限责任公司是贵港市国资委履行出资人职责的国有独资公司，近年来，公司扩大经营，规范管理，已初步建立现代企业制度，实现市场化运营，承担的地方债务已经纳入政府财政预算，并得到了妥善处置。今后我公司将不再承担地方政府举债融资职能，并退出政府融资平台。

特此公告。

 贵港市兴港投资发展有限责任公司

 2017年5月5日

关于（浙江）路桥区交通投资有限公司不再承担政府融资平台职能的公告

为了充分发挥路桥区交通投资有限公司的职能作用，更好管理和经营授权范围内的国有资产，路桥区交通投资有限公司已通过市场化改制，建立现代企业制度，实现市场化运营，今后不再承担政府融资职能。

特此公告。

台州市路桥区交通投资有限公司

 2017年4月25日

（陕西）横山县城市投资运营有限责任公司关于退出政府融资平台的声明

横山县城市投资运营有限责任公司成立于2008年4月2日，是县政府出资的国有独资企业，公司股东为横山区人民政府。业务承担主要职能有九项：1、金融融资；2、代表县政府对重点项目参股、控股；3、城市基础设施、环保、绿化、代建统建项目的运作和管理；4、国有土地的储备和经营；5、对县政府授权范围内的国有资产进行管理和监督；6、城市改造；7、城市廉租房、经济适用住房及其它房地产的经营与开发；8、大型机械设备和建筑材料销售；9、完成县委、县政府交办的其它工作任务。

近年来，公司扩大经营，规范管理，已经建立现代企业制度，实现市场化运营，承担地方债务已经纳入政府财政预算，并得到了妥善处置，今后将不再承担地方政府举债融资职能。

特此声明。

 横山县城市投资运营有限责任公司

 2017年3月20日

关于（新疆）库车城市建设投资（集团）有限公司退出政府融资平台不再承担政府融资职能的公告

根据库车县政府召开的关于库车城市建设投资(集团)有限公司退出政府融资平台事宜的专题会议精神要求，同意库车城市建设投资(集团)有限公司退出政府融资平台,不在承担地方政府融资举债职能。

 库车城市建设投资(集团)有限公司治理结构完善、市场化运作规范、所有金融机构贷款已全部归还,目前贷款余额为零,符合现代公司治理要求。为保证该公司在今后融资的合规性，特申明该公司不再承担地方政府融资职能，退出政府融资平台，特此公告。

库车县人民政府
 2017年3月8日

关于解除政府融资平台的公告

为适应市场经济规律，建立现代企业制度，实现市场化运营机制，县政府决定解除紫金县基本建设投资管理公司作为政府融资平台的功能，从公告发布之日起不再承担政府融资职能，其公司原有债务纳入地方性政府债务管理，列入年度财政预算偿还。

特此公告。

紫金县人民政府

2016年10月9日

（陕西）宝鸡高新技术产业开发总公司关于退出政府融资平台的声明

高新总公司是1992年7月成立的全民所有制企业，是在高新区管委会的直接领导下对国有资产进行经营运作，享有独立的企业法人资格。业务承担着高新区范围内的基础设施项目建设等多项业务，还承担着高新区融资平台的职能。

近年来，总公司扩大经营，规范管理，已经建立现代企业制度，实现市场化运营，承担的地方债务已经纳入政府财政预算，并得到了妥善处置，今后将不再承担地方政府举债融资职能。

特此声明。

宝鸡高新技术产业开发总公司

 2015年12月24日 

那么，城投公司退出平台的原因是什么？

分析认为，一个原因是退出融资平台，城投公司则可转变为社会资本，可继续参与PPP和政府购买服务项目。另外，因为财政部对平台融资的全面收紧，退出融资平台后，城投可以不受地方债务监管政策的约束，通过抵押资产、第三方增信等更为市场化的方式融资。

那么，城投或者政府宣布城投公司退出平台就退出了么？不一定。

2015年10月，河北银监局关于秦皇岛市政建设集团有限公司退出平台有关问题的批复中提到，根据《中国银监会关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发〔2013〕10号）规定，融资平台退出必须具备牵头行发起、各总行审批、三方签字、退出承诺等程序和条件。鉴于秦皇岛市政建设集团有限公司退出平台事项存在未经各债权行总行审批、无三方签字和退出承诺等问题，不符合平台退出的有关程序和要素要求，因此暂不予在平台台账中做退出标示。

根据银监发〔2013〕10号，融资平台退出需满足五个条件：一是符合现代公司治理要求，属于按照商业化原则运作的企业法人；二是资产负债率在70%以下，财务报告经过会计师事务所审计；三是各债权银行对融资平台的风险定性均为全覆盖；四是存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理并已落实预算资金来源，且存量贷款的抵押担保、贷款期限、还款方式等已整改合格；五是诚信经营，无违约记录，可持续独立发展。

此外，还要经过各债权行总行审批、三方签字、退出承诺、监管备案等退出程序。前述案例均未提及风险定性、资产负债率指标以及相关退出程度等内容，因此城投或者政府单方面宣布退出平台至少无法在银监会的名单内标识为退出类。

更为重要的是，即便退出后，对于五项指标低于〔2013〕10号指导意见有关退出条件监管要求、违背退出程序和贷款承诺的，应及时向融资平台属地监管机构反馈并重新纳入平台管理。

在常德经投宣布退出平台后的8月25日，中国人民银行长沙中心支行组织召开地方政府性债务风险防控座谈会。会议认为，当前辖内地方政府性债务风险总体可控，但也存在地方融资平台过多，通过多种方式过度融资，形成数额不小的限额以外债务和隐性债务的问题，尤其是个别地方政府单方面撤销先前出具的担保函、承诺函，引发了负面影响，必须引起重视，妥善应对处置。 

实际上，财政部陕西专员办特别提到，地方融资平台公司实施退出后，从法律形式上成为一个独立运作的商业公司，似乎实现了平台公司与地方政府的风险隔离，将平台公司的风险置于可控范围之内。但从实际情况分析，政策初衷并未实现：平台公司的退出仅仅是实现了风险在显性和隐性之间的转换，在即期和远期之间的转化，实际的政府债务风险甚至可能会极大增加，亟需引起有关部门的重视。 

具体来说有以下风险：

一是平台公司退出平台后，在公司经营状况未有实质性改善、各地政府通过大量实施市政改造、基础设施建设来拉动当地经济发展的愿望未有任何减弱的情况下，随着退出平台后公司贷款和发行债券难度的大幅降低，平台公司融资额度可能会大幅增加，公司的债务风险会越累越高。 

二是平台公司退出后，项目贷款不再需要经过各银行总行批准，各地银行基于对地方政府信用的判断，或者迫于地方政府的压力，会加大对这些公司的贷款，这会很大程度上累积银行的信贷风险。

三是无论是因为退出后平台公司自身的利益冲动，还是银行的信贷冲动，最终因为平台公司与地方政府千丝万缕的复杂关系，平台公司最终的债务风险还是会转嫁到地方政府身上，成为地方政府的债务风险。而在平台公司陷于债务风险前，由于缺乏明确的管理和调控手段，有朝一日一旦转嫁为政府债务风险，地方政府就会陷入债务危机之中。 

造成退出平台政策初衷难以实现，平台公司政府性债务风险难以消除的主要原因是，退出后平台公司的法人治理机构没有改变，党政领导依然参与公司经营，政府背景依然；退出后平台公司的政府融资功能没有改变，基础设施、公益设施建设仍是平台公司的主要经营内容。因此，在平台公司未有实质性改变之前，必须保持对平台公司政府性债务风险的持续性关注。