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宋全成:2016年欧洲难民危机的新特征及其成因-基于数据的实证研究

宋全成 |2017-11-16 11:134348

由于欧盟与土耳其难民协议的执行、欧洲国家收紧难民政策、难民申请的滞后效应、难民庇护申请处理效率的提高以及欧洲安全国家政策及难民接纳政策的调整

作者系山东大学移民研究所、山东大学哲学与社会发展学院社会学系教授;博士生导师


内容提要


由于欧盟与土耳其难民协议的执行、欧洲国家收紧难民政策、难民申请的滞后效应、难民庇护申请处理效率的提高以及欧洲安全国家政策及难民接纳政策的调整,2016年的欧洲难民危机呈现出如下六个方面的新特征:进入欧洲地区的难民数量断崖式急剧减少;提出难民庇护申请的人数稳中有降,但个别国家如德国的难民庇护申请人数出现井喷式急剧升高;处理难民庇护申请的速度加快、处理量急剧加大;被接纳为难民的和被拒的避难申请者数量均迅速增长;难民庇护申请者的来源国国别结构发生变化;难民庇护申请的接纳国家的国别结构出现重塑。控制和减少难民数量的目标已经实现,但遣返被拒难民和已接受难民的社会融合目标的实现,将是摆在欧洲国家和欧盟面前的一项长期的艰巨任务。 


尽管时光进入了2017年,但人们对发生在2015年的欧洲难民危机依然记忆犹新:当年有130多万难民涌入欧洲地区,从而形成二战后最大的欧洲难民危机。德国更是以欢迎难民的积极政策,接纳了近89万难民,给世人留下了刻骨铭心的人道主义救援的印象。


那么,2016年欧洲难民危机出现了哪些新特征?出现这些新特征的成因是什么?由于2016年的难民相关数据刚刚公布,国内学术界对此问题研究甚少。本文拟以欧洲统计局和德国联邦移民与难民局提供的最新数据为依据,以接纳难民和处理难民庇护申请最多的德国为典型案例,窥一斑而知全豹地具体考察2016年欧洲难民危机的新特征及其成因。    


1、2016年欧洲难民危机的新特征


与2015年相比,2016年欧洲难民危机出现了如下六个方面的新特征:


第一、进入欧洲地区的难民数量断崖式急剧减少。2015年,由于欧盟内部各成员国之间在难民进入和接纳问题上纷争不断,欧盟统一的接纳难民的配额方案执行流产,再加上一些欧洲国家如希腊和意大利等在汹涌澎湃的难民潮面前所采取的措施不当,致使近130万难民蜂拥而至、进入欧洲,由此形成了二战结束以来欧洲地区最大的难民潮。


与东欧国家拒绝接纳难民形成鲜明对照的是,德国以欢迎难民的积极政策慷慨接纳了89万难民入境被载入了人道主义救援的辉煌史册。欧盟曾预计,难民危机将持续发酵,2016年年底前进入欧盟的难民总数将达到300万人。但在2016年,由于欧盟与土耳其于2016年3月达成了难民协议,再加上欧盟国家加大了对难民进入的控制、实施了难民遣返和难民自愿返回等相关政策,致使进入欧洲地区的难民人数出现断崖式的急剧减少。欧盟边境与海岸警卫局于2017年1月6日发布的难民数据显示,2016年共有36.4万难民经地中海进入欧洲,与2015年的130万相比减少近三分之二。


与此相对应,德国在2016年接纳难民的数量也锐减到了32.1万人,德国联邦移民与难民局电子难民分配系统(EASY)的最新数据显示,“2016年德国各州登记的新难民人数总和为32.1370万人。同时,每月新增难民数量呈现逐月下降趋势,从1月的91671人逐步降至12月的16441人。”然而,与2015年德国接纳89万难民、占欧洲难民总量的68.5%相比,2016年德国接纳约32.1万人,却占欧洲难民总量的88.2%(见图1)。由此可见,尽管德国的难民政策在2016年趋于收紧,但进入欧洲国家的难民依然选择德国作为自己的庇护申请目标国。 


第二、在欧盟,提出难民庇护申请的人数稳中有降,但个别国家如德国的难民庇护申请人数出现井喷式急剧升高。二战结束以来、特别是冷战结束以来,每年都有数以十万计的难民在欧盟提出庇护申请。2014年欧盟共收到56.27万难民庇护申请。


但2015年的难民危机还是让欧洲国家的难民申请案件的数量急剧增长。欧盟委员会公开数据显示,到2015年12月,欧盟国家境内有125.70万人提出了首次庇护申请,其中在德国提出难民庇护申请的总量就达到了47.66万人。2016年,伴随着难民进入欧洲的土耳其通道被阻断,进入欧洲寻求庇护的难民人数急剧减少,由此,提出难民庇护申请的人数也呈现出稳中有降的态势。欧洲统计局目前发布的欧盟2016年的难民庇护首次申请数据显示,2016年欧盟的难民庇护首次申请者为120.43万人。


尽管欧盟接收到的难民庇护申请的数量总体上稳中有降,但个别国家如德国,难民庇护申请者数量呈现出井喷式的急剧增长。2014年在德国提出难民庇护申请的人数只有20.28万人,到2015年,由于德国在欧洲国家中独树一帜地实施了欢迎难民的积极政策,近百万难民入境德国,在德国提出难民庇护申请的人数因此达到了47.66万人,增长了135%。2016年,在其他欧洲国家相继紧缩难民政策的背景下,德国依然坚持其欢迎难民的基本政策,难民庇护申请人数由此创下74.55万人的历史新纪录,比2015年增长了56.65%,是2014年的3.68倍(见图2)。


第三、处理难民庇护申请的速度加快,处理量急剧加大。按照难民庇护申请的处理程序,难民的庇护申请从甄别到核实和最终确定,一般需要3-6个月的时间,必要的话,甚至要更长的时间。按照《都柏林公约》的相关规定,收容避难申请人的整个程序不得超过11个月,遣返的整个程序不得超过9个月。2015年难民危机爆发以后,伴随着入境难民的数量数以十万计的增长,提出难民庇护申请的人数呈现出急剧增长的态势。面对着堆积如山的难民庇护申请卷宗,移民和难民部门传统的难民庇护申请程序和方法迫切需要进行改革,以加快处理难民庇护申请的速度。


正是在这种背景下,欧洲国家、特别是西欧国家纷纷简化了难民庇护申请的程序。凡是来自叙利亚的难民申请者几乎被迅速地接纳。虽然目前并没有难民庇护申请处理总量的数据,但获得欧洲国家难民身份的难民数量,可以从另一个侧面反映出难民庇护申请的处理总量。2015年欧盟接纳为难民身份的难民只有59.27万人,2016年由于处理量的急剧增加,首次申请难民庇护而得到欧洲难民身份的人数就达到了110.64万人。再以接纳难民庇护申请者数量最多的德国为例,2015年,德国处理的难民庇护申请只有约28.27万件,占当年提出难民庇护申请总量的59.3%;在难民危机爆发、特别是进入2016年以后,德国对当时的难民庇护申请审核程序进行了改革,“增加难民登记与审核人力的投入,创新避难审核模式,提高避难程序中审核的效率。”2016年德国移民与难民处理机构共对约69.57万人的难民庇护申请进行了处理,占当年提出难民庇护申请总量74.66万人的93.18%(见图3)。 


第四、从绝对数量上来看,在获得难民身份、受保护或免驱逐从而获得在在欧盟国家居留许可的难民总量大幅提高的同时,被拒绝和按其他程序处理的难民的数量也在迅速增长。在欧盟,2015年首次申请就获得欧洲国家难民身份的人数为59.27万人,再次申请后获得难民身份的人数是18.24万人;2016年首次申请就获得欧洲国家难民身份的人数就达到了110.64万人,再次申请后获得难民身份的人数是22.10万人。首次申请和再次申请获得难民身份的人数分别增长了86.67%和21.16%。


在德国,如图3所示,2015年德国共有282726人的难民申请在德国得到了处理,比2014年增长了119.1%。其中获得难民身份、受保护或免驱逐从而获得在德国居留许可的难民总量是140915人,是2014年的3.91倍,占难民庇护申请总量的49.84%,与2014年相比,提高了22个百分点;被拒绝的难民申请者是91514人,是2014年的2.01倍,占难民庇护申请总量的32.40%;按照其他程序处理的难民庇护申请者是50297人,占难民庇护申请总量的17.8%。2016年在德国共有695733人的难民申请得到了处理,是2015年的2.46倍。


其中获得难民身份、受保护或免驱逐从而获得在德国居留许可的难民总量是433920人,是2015年的3.08倍,占难民庇护申请总量的63.13%,与2015年相比,提高了13个百分点;被拒绝的难民申请者是173836人,是2015年的1.90倍,占难民庇护申请总量的25%;按照其他程序处理的难民庇护申请者是87967人,占难民庇护申请总量的12.6%。由此可见,获得难民身份、受保护或免驱逐从而获得在德国居留许可的难民总量大幅提高的同时,被拒绝和按其他程序处理的难民的规模也在迅速增长(见表1)。



第五、难民庇护申请者的来源国国别结构发生变化。难民庇护申请者的国别结构不仅反映着难民申请者的国别构成,而且反映着难民接纳国难民政策及其变迁,同时也反映着区域国际政治与大国国际关系及其发展状况。2015年,欧盟国家接纳的难民庇护申请者的总量是1257030人,其国别状况是:叙利亚以362730人高居榜首,占难民庇护申请总量的28.2%;位于第二、三、四、五位的国家分别是:阿富汗、伊拉克、科索沃、阿尔巴尼亚。欧洲统计局的最新难民庇护申请的统计数据显示,2016年,总计1204280名难民庇护申请者的国别结构是:叙利亚仍以334800人高居榜首占难民庇护申请总量的27.8%;位于第二 三 四 五位的国家分别是:阿富汗、伊拉克、巴基斯坦、尼日利亚。由此可见,2016年,尽管难民庇护申请者最多的前三个国家没有变化,依然是叙利亚、阿富汗和伊拉克,但第四位、第五位的国家发生了变化,巴基斯坦和尼日利亚取代了科索沃和阿尔巴尼亚(见表2)。


第六、难民庇护申请接纳国家的国别结构出现重塑。二战结束以来,尽管欧洲国家每年接纳难民庇护申请的数量从数千人到数万人已经成为常态,但在此次难民危机之前,全欧提出难民庇护申请数量最多的年份是冷战结束以后的1992年,为72万人,其中在德国提出避难申请的人数为43.8万人。由此可见,德国早已是欧洲接纳难民的急先锋,也是避难申请者最向往的避难目标国家。2015年的难民危机爆发以来,在欧洲提出避难申请的人数急剧上升,达到了惊人的125万,再次刷新了避难申请的历史新纪录。


欧洲统计局的数据显示了接纳避难申请数量前十的欧洲国家及其难民庇护申请者的数量,从中可以观察难民庇护申请接纳国家的国别结构。接纳难民庇护申请的前十个欧盟国家是:德国、匈牙利、瑞典、奥地利、意大利、法国、荷兰、比利时、英国、瑞士。2016年,由于某些欧洲国家在接纳难民政策和控制难民进入的举措上发生了变化,难民庇护申请者接纳国家的国别结构发生了重塑。接纳难民庇护申请的前十个欧洲国家变成了:德国、意大利、法国、希腊、奥地利、英国、匈牙利、瑞典、瑞士、荷兰。德国依然以74.5万人高居榜首,而法国、希腊、奥地利和英国的位置在迅速上升(详见表3)。



2、2016年欧洲难民危机新特征的成因

与2015年相比,2016年欧洲难民危机出现的这些新特征,与欧盟、欧盟成员国难民政策的调整及其控制难民入境、鼓励难民自愿返回的措施紧密相关。


第一、欧土难民协议的达成与执行是2016年入境欧盟难民的数量急剧减少的关键因素。2016年入境欧盟难民数量急剧减少,主要有赖于如下三个因素:一是欧土难民协议的执行;二是德国、瑞典和奥地利等国家相继收紧了难民接纳政策;三是欧盟层面加强了边境控制的举措,包括:(1)北约实施了自2016年2月起在爱琴海打击偷渡的军事行动计划。“北约军舰向希腊和土耳其的海岸警卫队以及欧盟边境管理部门提供信息,帮助更有效地应对人口贩运网络。”(2)成立欧盟边境与海岸警卫局,取代之前的欧盟边境管理局加强对外来移民和难民的控制。其“职能将明显扩大,包括监控入欧难民潮并进行风险分析、监控欧盟外部边界的管控、向成员国提供行动和技术支持、支援搜救行动、支持成员国的海岸护卫”。


在以上三个因素中,发挥关键作用的是欧土难民协议的达成与执行,这是断绝大规模难民潮入欧的巴尔干通道的最强有力的举措。巴尔干通道即难民过境土耳其后进入希腊和欧洲的通道,是难民入欧的最主要的通道。2011年以来,由于地缘关系和地缘政治关系的原因,土耳其收留了230多万的来自叙利亚、伊拉克和阿富汗的难民。2015年进入欧洲的130万难民中就有近百万难民是过境土耳其进入希腊和欧洲的。因此,封堵难民入境希腊的巴尔干通道是大幅度减少难民进入欧洲的重要路径。为此,欧盟与土耳其于2016年3月18日在布鲁塞尔就如何合作解决难民危机达成协议。协议包括如下内容:为终止难民非法从土耳其入境欧盟,双方一致同意:


(1)“自2016年3月20日起,所有从土耳其入境希腊的避难者须在希腊进行登记、提交避难申请,未履行上述步骤或不满足避难条件的非法移民将被遣返土耳其。(2)每遣返一名经土耳其入境希腊的非法移民,欧盟将安置一名土耳其境内的叙利亚难民到欧盟境内,安置名额上限是7.2万人。(3)土耳其还需采取措施防止非法移民开辟新的海路或陆路通道进入欧盟国家。通过海岸警卫队和警察机构加强安保措施,并加强信息共享。(4)欧盟还将加快向土耳其发放先前承诺的30亿欧元援助用于资助卫生、教育等难民相关项目,并在满足相关条件的情况下,或于2018年年底前再追加30亿欧元资助资金。”该协议生效后,客观上完全阻断了难民潮无序地从土耳其入境希腊的通道。


2016年,无论在叙利亚、伊拉克还是阿富汗,局部的战争和冲突依然在继续,仍有越来越多的难民流离失所,或在其祖国内迁移,或者跨越国境进入邻国。但该协议的达成和执行,对入欧难民人数的下降却发挥了关键性的作用。“2016年经由地中海东部到达希腊的难民人数下降了79%,为18.2万人。”

       

第二、难民入境到提出难民庇护申请的滞后效应和德国欢迎难民的政策,是2016年难民庇护申请者人数稳定增长、德国的难民庇护申请人数出现井喷式急剧升高的主要原因。一般说来,从难民入境到提出难民庇护申请,需要3个月到12个月的时间。之所以需要如此长的时间,一方面是由于难民在提出避难申请时对避难国家的选择。就难民而言,更多的难民期望到德国申请难民庇护,因为德国给予难民庇护申请的通过率更高,但入欧后第一个接纳他们的往往不是德国,而该国接纳难民庇护申请的条件相对严厉。这是难民在入境后不愿意马上提出难民庇护申请、导致滞后效应的重要原因。


另一方面则与接纳难民的国家在安置、登记、造册、核实、甄别难民庇护申请方面的管理模式和工作效率有关。一般说来,欧盟国家、尤其是西欧国家是严格意义上的法治国家,从难民入境到难民安置、再到提出难民庇护申请需要经过严格的程序,需要大量的时间。正因为如此,在2015年130万难民涌入欧盟的情况下,由于欧盟国家不再按照《都柏林公约》第一国原则,由第一个国家安置、造册和甄别这些入欧的难民,致使这些难民需要在入欧第一个国家以后,跨越一个或者数个其他欧盟国家的国境,才能到达自己理想中的难民接纳国家。


另外,突然入境欧盟的130万难民,对欧洲国家的边防、难民庇护指令的执行和难民安置、难民登记、难民申请材料的甄别等带来了极大的挑战,迫使东欧国家如匈牙利等国家恢复了边境控制,修建了铁丝网。随后,不堪重负的西欧国家如奥地利、德国等相继恢复了边境控制,防止出现难民潮无秩序入境的混乱局面。这在客观上造成了从难民入境、到难民安置、再到难民庇护申请提出的时间滞后。


因此,尽管在2015年有大约130万人入境欧盟,但同期提出难民庇护申请的有125万人,其中当然也包括了2014年入境欧盟需求庇护的难民62.7万和2013年的43.1万。也正因为如此,2016年,尽管入境欧盟国家的难民只有36.4万,但提出难民庇护申请的人数却达到了120万左右。再以德国为例,2015年入境德国的难民约为89万人,但同年提出难民庇护申请的人数只有47.66万。


2016年入境德国的难民总量是32.1万人,但提出难民庇护申请的人数却达到了74.55万人。这自然包括2014年、2015年入境德国却没有提出难民申请、或是再次提出难民庇护申请的人。由此可见,从难民入境到提出难民庇护申请的滞后效应,是2016年难民庇护申请者人数稳定增长、德国的难民庇护申请人数出现井喷式急剧升高的主要原因。


第三、难民庇护申请程序的简化,难民庇护申请效率的提高,是难民庇护申请的处理速度加快、处理量迅速加大的主要成因。在2015年百万难民入境、难民庇护申请堆积如山的情况下,迫切需要对现有的难民庇护申请的程序进行简化和改革,只有这样,才能适应汹涌澎湃的难民形势。为此,德国、法国、奥地利和瑞典等国家相继简化了来自叙利亚的难民庇护申请的程序。鉴于叙利亚正在发生内战,因此,来自叙利亚的难民庇护申请“几乎全部被认定具有避难权,且并不执行‘都柏林程序’,而是采取快速程序认可其避难身份”。


对其他来自安全国家的难民庇护申请几乎全部拒绝。同时,接纳难民申请较多的国家如德国、奥地利、瑞典等,也相继通过增加人力资源、创新难民庇护申请处理的模式,来应对难民庇护申请激增的严峻形势。仅以接纳难民最多、处理难民庇护申请效率最高、难民庇护申请的处理量最大的德国为例,首先,联邦政府增加了处理难民庇护申请的人力资源。2015年9月7日,为联邦移民与难民局新增了2000人,以应对避难申请审核的人力资源不足的问题。


其次,创新避难申请处理的程序。按照以往的程序,难民审核、登记和甄别等需要在多个部门中多次辗转。为了提高避难程序审核的效率,德国“海德堡专门设立了可以安置5000人的难民登记中心,将从难民登记、安置、身份证件审核到避难程序的整个复杂流程放在同一个地点现场办公,并实施模块化的操作以减少时间消耗”。


这一创新模式后来被推广到其他联邦各州,大大提高了难民庇护申请的处理效率,难民庇护申请的处理速度大大加快、处理量急剧上升。2015年德国移民和难民局只处理了当年提出难民庇护申请总量47.66万份中的28.27万份。2016年增加人力和创新难民庇护申请处理模式后的联邦移民和难民局处理了69.57万份难民庇护申请,创下了第二次世界大战结束以来的历史新纪录,是2015年的2.46倍。

    

第四、难民庇护申请数量的急剧增加和获得居留许可的难民比例升高,是影响获得居留许可的各类难民规模和被拒难民总量上升的两大主要因素。一方面,入欧非正规移民寻求庇护,从而获得难民身份和欧洲国家的居留许可是入欧难民的主要目标,尽管由于入欧非正规移民在登记、造册、申请、临时安置、在前往自己理想的避难国家的途中奔波等原因,正式提出难民庇护申请的时间延后,但总体而言,提出难民庇护申请,并得到欧洲国家的难民身份确认,是这些入欧难民的最终目标。


正因为如此,伴随着入欧难民总量的迅速增加,提出难民庇护申请的数量也呈现出急剧增高的态势,与此相适应,欧洲国家尤其是那些接纳难民申请数量较多的国家,被迫对数以万计、甚至数以十万计的难民庇护申请做出快速处理,这是被接纳为难民身份、从而获得居留许可的难民数量和被拒绝难民数量日益增多的根本原因。


另一方面,出于人道主义考量和简化难民庇护申请甄别程序的原因,难民危机发生以来,接纳难民最多的西欧国家,相继提高了接纳为难民身份、从而获得居留许可的难民庇护申请的比例,降低了拒绝的比例。仅以处理难民庇护申请的德国为例,2016年,难民庇护申请数量刷新了历史新纪录,达到了695733人,是2015年的2.26倍。


其中接纳为难民、从而获得德国居留许可的难民申请者是433920人,是2015年的3.08倍,占难民庇护申请总量的63.13%,比2015年增加了13.29个百分点;被拒难民申请的人数是173836人,比2015年增加了82322人,占难民庇护处理总量的25%,比2015年下降了7.4个百分点。由此可见,难民庇护申请数量的急剧增加和获得居留许可的难民比例升高是影响获得居留许可的各类难民规模和被拒难民总量上升的两大主要因素。


第五、欧洲国家难民政策中的“安全国家”的设置与调整,是难民庇护申请者的国别结构发生变化的根本原因。难民政策中的“安全国家”调整是欧洲国家控制外来移民和难民的规模和数量的重要举措。只要将某一个国家列为“安全国家”,那么,来自这个国家的避难申请者将被拒绝,并被遣返。自2015年夏天发生难民危机以来,欧洲国家、特别是德国迅速了做出了“安全国家”难民政策的调整。


2015年8月,联邦政府决定,来自相对安全国家的塞尔维亚、马其顿等地区的避难申请人因为几乎不可能获得避难权,应予尽快拒绝以便遣返,而来自叙利亚等战乱国家的避难申请将优先得到处理。2015年10月,联邦政府第一次难民政策修订生效,根据该修订政策,阿尔巴尼亚、科索沃和黑山被列为安全国家,来自这些国家的避难申请人将没有避难权。“安全国家”政策上的这些调整,迅速被其他西欧国家采纳。


从欧洲统计局提供的相关数据来看,2015年在欧洲国家避难申请者的前十个主要来源国家中,叙利亚、阿富汗和伊拉克分别以287295人、149875人和112595人位居前三位,占避难申请总量的52.7%。但来自科索沃、阿尔巴尼亚的难民申请者分别达到了66885人和66140人,均占欧洲避难申请总量的5.3%。也就是说,仅这两个国家的难民庇护申请者就占全欧洲避难申请者的10.6%。


进入2016年,来自阿尔巴尼亚、科索沃和黑山的避难申请者被直接拒绝,同时来自非洲的尼日利亚、亚洲的伊朗的避难申请者人数却在迅速上升,避难申请者的国家结构由此发生了显著变化。2016年来自欧洲统计局的难民庇护申请者的数据显示,尽管避难申请者来源国的前三位依然是叙利亚、阿富汗和伊拉克,分别以334820人、182985人和126955人占欧盟避难申请总量的45.23%,但巴基斯坦和尼日利亚分别以47595人和46145人占欧盟难民庇护申请总量的3.95%和3.87%位居第四位和第五位,取代了科索沃和阿尔巴尼亚。由此可见,欧洲国家难民政策中的“安全国家”的政策调整,既是控制难民的规模和数量的重要举措,也是导致避难申请者的国别结构发生重要变化的根本原因。   


第六、欧盟及其成员国的难民接纳政策及其调整是难民庇护申请的接纳国家的国别结构发生重塑的主要原因。难民选择在哪个国家提出避难申请,主要取决于欧洲主要国家不同的难民政策及其对避难申请者的吸引力。2015年9月难民危机爆发的时候,一向实施欢迎难民的积极政策及具有较高的难民身份通过率的德国吸引了数以十万计的难民进入德国寻求庇护。


而德国在2015年9月宣布并实施不再执行《都柏林公约》中第一责任国原则的决定,客观上为难民入境德国提供了方便条件,同时也激励了更多的难民涌入德国避难。这也是2015年在欧盟提出难民庇护申请的人首选德国的重要原因。2015年,在德国提出避难申请的人数急剧增长到47.65万人,占前十大接纳国总量的38.45%,高居首位。紧跟其后的匈牙利、瑞典、奥地利、意大利和法国等分别以17.7万、16.2万、8.8万、8.3万和7.6万,分列第二到第六的位置。


进入2016年,德国、意大利、法国、奥地利等继续实施接纳难民庇护申请的政策,另外一些国家如匈牙利等则明确拒绝接纳难民。同时,希腊和意大利作为入欧寻求庇护者较多进入的第一个国家,按照《都柏林公约》的第一责任国的原则,接纳了更多的避难申请。正因为如此,2016年,德国收到了74.51万人的避难申请,稳居冠军,占前十国避难申请总量的61.86%;意大利由于积极履行第一责任国的原则,而以12.28万人位居亚军,占前十国避难申请总量的10.33%;而法国一改2015年消极对待难民的政策,积极应对和接纳避难申请,终以8.34万占前十国避难申请总量的7.02%,位居第三;希腊由于第一责任国的原则的实施,避难申请量迅速上升到5.1万,占前十国避难申请总量的4.3%,排名从前十国之外跃升第四;奥地利以4.19万人,占前十国避难申请总量的3.53%而位居第五;英国也从第九位上升到第五位。


应当说明的是,2015年,排名前六的国家接纳难民都在7万人以上,接纳避难申请较多的第二、三、四、五、六位国家呈现出数量结构较为均衡的,到2016年则呈现不同特征:除了德国以外,接纳超过7万以上避难申请的国家只有意大利和法国。而且仅这三个国家接纳避难申请的总量就达到了95.15万,占十国接纳避难申请总量的79.98%,其中德国又是一枝独秀,接纳避难申请量达74.51万,相当于2015年前6个国家接纳避难申请的总量。


由此可见,2016年,在接纳避难申请较多的前十个国家中,德国、意大利和法国承担了更多的避难申请处理的压力,尤其是德国,其接纳的难民庇护申请的总量,不仅超过了1992年全欧72万的历史记录,而且在2016年欧盟各国接纳的避难申请中承担了62.64%。德国对避难申请者的人道主义的接纳与慷慨令人肃然起敬,在世界舞台上赢得了尊重和喝彩。


3、结 论


2016年欧洲难民危机出现这些新特征,取决于多方面的决定性因素。欧土难民协议的达成与执行是2016年入境欧洲难民的数量急剧减少的关键因素;难民入境到提出难民庇护申请的滞后效应和德国欢迎难民的政策,是2016年难民庇护申请者人数稳中有降、德国的难民庇护申请人数出现井喷式急剧升高的主要原因;难民庇护申请程序的简化,难民庇护申请效率的提高是处理难民庇护申请的速度加快、处理量急剧加大的主要成因;第四、难民庇护申请数量的急剧增加和获得居留许可的难民比例升高是影响获得居留许可的各类难民规模和被拒难民总量上升的两大主要因素;欧洲国家难民政策中的“安全国家”的设置与调整,是难民庇护申请者的国别结构发生变化的根本原因;欧盟及其成员国的难民接纳政策及其调整是难民庇护申请的接纳国家的国别结构发生重塑的主要原因。对欧洲国家和欧盟来说,通过欧土难民协议和难民政策的收紧,减少入欧的寻求避难者的数量和规模的目标已经实现,但甄别和处理急剧增长的避难申请的任务依然是欧洲国家和欧盟亟待解决的紧迫任务。但伴随着2015-2016年由难民中的恐怖主义分子和欧洲国家极端穆斯林移民实施的系列恐怖主义袭击的发生,被拒难民申请者的遣返、被接纳为难民的穆斯林移民的社会融合,将是摆在欧洲国家和欧盟面前的一项任重而道远的长期任务。(全文标题:《2016年欧洲难民危机的新特征及其成因——基于2015-2016年欧洲统计局和德国联邦移民与难民局数据的实证研究》、注释略、责编:郑春荣)


来源:《德国研究》2017年03期;国关国政外交学人微信公众号平台编辑

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标签:欧洲 实证 难民 
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