本文为央行研究局局长徐忠在2017年7月28日“金融鹏程大讲堂”第18期的演讲

最近，全国金融工作会议提出来要整治金融乱象。如何整治金融乱象，我认为应该从中国经济转型过程来看待金融乱象这个问题。金融与实体经济共生共荣，金融乱象实际上是实体经济和整个体制机制问题的镜像反映。

导致金融乱象的第一个体制机制问题就是政府与市场的边界不清的问题。按照希克斯的总结，西方商业繁荣最核心的三个因素就是法律、货币和信用。实际上，市场经济是一个个体信用为主的经济，如果个体信用不能准确反映出来，无法很好地定价，就不是真正意义上的市场经济。

在我们国家的改革开放初期，我们的信用是集体信用而非个体信用，即谁的“公章”越大，谁的信用越高。但市场经济的发展必须建立在个体信用基础之上，否则便会存在很大的问题。不过也应该看到，在计划经济向市场经济转轨并且个人信用体系尚未完全建立起来的过程中，集体信用的确发挥了十分重要的作用。

当然，随着近年来会计、征信、信用评级等体系的不断发展，个体信用体系也在逐渐完善。最近正在进入破产重组的东北特钢，在发行短期融资券时公布的资产负债率在80%左右，没过几个月就严重资不抵债，显然，在此过程中会计、信用评级以及承销机构中，必然有造假欺诈行为。在我国，市场约束要真正发挥作用，中介机构健康发展并避免政府干预还有很长路要走。

国内理财产品存在刚性兑付，政府平台贷款存在各种隐性担保，实际上，金融市场上很多名义上的非政府机构的政府平台公司，其背后都隐含着政府担保。这类准政府信用的存在带来很多问题，为什么这样说呢？2014年财政部43号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》和2015年的新《预算法》中强调，地方政府除发债外，其他融资方式都不属政府信用，融资平台等应根据企业情况进行评估。

但众所周知，由于现实问题，后来政府各部门又相继放松2014年43号文和新预算法的限制，两项法规都没有得到落实，很多融资平台贷款存在政府承诺还款和政府保函的问题。政策松绑使得原来信用等级较低的平台公司债务一下提高至政府信用等级；今年，财政部出台的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》50号文和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》87号文，此类债务又从政府信用等级降至较低等级信用水平。政府政策导致金融市场债券的信用等级大起大落，政策前后不一致对市场产生非常大的影响。

全国金融工作会议中提出金融业要转变方式、优化机构，为什么近年来金融机构的目标都是做大做强？我在调研时问很多金融机构，为什么一定要把规模搞上去，为什么一定要拉存款？金融机构普遍回答是，规模上不去会导致几个问题。首先，去政府开会，位置排到后面去了；其次，地方政府根据机构规模情况配置推动经济发展任务；再者，监管机构同样是按规模大小来分配机构业务，规模代表金融机构在行业里的话语权。

如此来看，社会的指挥棒是在按计划经济运行，导致很多金融机构经营行为扭曲。金融机构的薪酬待遇、行政级别等与规模挂钩，必然导致金融机构的经营是粗放的，金融机构一味冲规模，而不是科学地进行市场定位，不是在准确评估风险与收益的基础上稳健经营。

同样，国有企业经营效率相对低，私营企业经营效率相对高，公司治理相对好一点，为什么金融机构贷款却都倾向于贷给国有企业？明明知道社会资源的配置与效率的关系，为什么有些资源偏偏流向低效率的地方？金融机构认为，给国有企业贷款出现问题有政府兜底，但给私营企业贷款出现不良贷款，却会被查是否存在受贿或其他问题。

对于这样一个问题，我是这样认识的，正是由于金融机构本身就不是一个公司治理完善的机构，所以才会出现这样的情况。如果金融机构的公司治理完善，董事会和股东就会起到监督作用，贷款损失导致股东利益受损，无需纪检部门和审计部门来检查监督。我国公司治理领域长期存在的政企不分、政资不分、所有权经营权不分等基本问题，还在困扰着我们，其公司治理实践很大程度上违背了所有有效的公司治理原则。很多矛盾和问题只是被2003年以来的经济高速增长所掩盖。随着经济发展步入“新常态”，以公司治理改革滞后为代表的体制性、结构性、长期性矛盾和问题正在“水落石出”、持续暴露。正是由于公司治理框架的不完善，诱使部分金融机构的经营行为极度短期化，“水多了加面、面多了加水”，盲目追求规模扩张和短期收益，高杠杆和过度风险承担行为盛行，忽视了质量、风险以及长期机制建设。

前段时间，江苏的农商行与省联社因高管的提名权而起争执，农商行说省联社行政干预，省联社说农商行是内部人控制，双方都指出了问题的根本——公司治理问题。农村信用社今后怎么改值得探讨。完善公司治理必须要有一个竞争的环境，而现在的农村信用社一个县只有一家。单家农信社完全可以宣称因为支持三农而导致亏损，裹挟政府从而获取支持。一个地市下辖多个县，如果允许在一个地市范围内跨区经营产生良性竞争，再通过引入赋予监管权和及时校正措施的存款保险机制，这种情况下，问题农村信用社退出市场就不是问题，省联社甚至可以与省金融办合并省级监管部门或者变成农村信用社的服务性行业机构，这些问题都可以探讨。

这次全国金融工作会议也提出，要把国有企业降杠杆作为重中之重的工作，要抓好处置僵尸企业的工作。僵尸企业、市场出清、不良贷款、地方政府维稳等一系列问题搅在一起，金融乱象、金融扭曲实际上是一个镜像，反映实体经济存在的问题，反映整个体制机制的问题。

僵尸企业之所以存在，很大程度上是因为有金融机构的支持。金融机构为什么要支持？因为要掩盖不良贷款。对监管部门来说，不良贷款暴露后会担心被指责监管不到位；对地方政府来说，也担心僵尸企业出问题是不是反映了当地金融秩序不佳，同时僵尸企业倒闭还会造成大量失业，需要地方政府去维稳。地方政府、监管部门、金融机构和僵尸企业实际上是一个维护僵尸企业继续生存的利益共同体。这个问题要解决，需要通过引入赋予独立监管权力的存款保险机制，监管竞争带来的鲶鱼效应会打破目前的僵局。只有这样，金融机构不良贷款和资本的真实性才会被充分反映。

我们的存款保险制度已于2015年正式施行，但还未处理一家有问题的金融机构。次贷危机中，由于有存款保险公司存在，美国倒闭了500多家中小金融机构，并没有产生较大的市场影响。但中国到目前为止，却没有一家金融机构倒闭，难道中国的金融体系健康到这种程度？显然不是。存款保险制度要不要发挥作用？《中华人民共和国银行业监督管理法》要不要发挥作用？不用去再发太多监管文件，切实依法监管，中国就不存在金融乱象的问题了，我们需要的只是去执行而已。实体经济需要市场出清，需要优胜劣汰，把僵尸企业淘汰出去，同样，金融体系也需要一个健康有序的市场出清，也需要优胜劣汰，需要把问题金融机构、僵尸金融机构淘汰出局。当然，这一过程需要有序实现，处理问题金融机构时要防止发生系统性金融风险是大前提。

最近，发改委等部门的文件中都提到，要降低企业成本、减轻企业负担，要督查金融机构给企业的贷款利率是否太高。同时，监管部门也要求金融机构的不良贷款不能增加。

这种提法存在几个问题。第一，解决中小企业融资难、鼓励双创，需要考虑的一个问题是政府投资是否已经过多了，有没有挤出效应。一方面鼓励金融机构支持中小企业，另一方面政府基础设施投资也在大力推进。要么央行“放水”，要么产生挤出效应，否则政府支持小微企业、支持双创，与政府大量在基础设施上投资，某种程度上两者是相互矛盾的。同时，相对而言中小企业违约率高，不良贷款比率高是正常的，需要通过相对较高的利率来抵补较高的贷款成本和风险补偿，对中小企业贷款利率不能提高，不良贷款率不能上升，显然是做不到的。

第二，对于中小企业来说，他们能获取资金比资本成本高低更重要。原因在于，现实中，很多中小企业经营规模相对小，融资属短期流动性需求，甚至只是过桥贷款，过分限制利率水平反而把中小企业挤出了正规金融市场。

第三，企业在不同生命周期需要不同的融资方式，有可能现阶段企业更多需要的是自有资金、风险投资或民间资金，而非银行贷款，企业在不同发展阶段需要的资金支持方式不同。银行贷款不能包打天下。

第四，过分限制贷款利率，最终可能会是名义上贷款给中小企业，事实上是贷给了政府平台，因为政府平台按企业人数统计也是中小企业，结果明显偏离政策的目标。另外，限制贷款利率会促使银行要求企业去找担保，担保要额外收费，综合利率水平并没有降低。如果用财政资金成立担保基金，同时要求金融机构适当降低贷款利率，这是可行的；但实际上，很多地方政府成立担保基金却不愿承受损失，又要求银行贷款利率不能提高，这种不实事求是的政策不能解决问题。

以上这些是基于我目前所观察到的案例，从微观视角得出的一些结论。因此，中国经济要真正转型，必须按照习总书记讲的，加强国家治理能力建设。加强国家治理能力建设，必须从微观机制、市场机制的角度，把公司治理、政府与市场、监管者与被监管者、财政与金融、中央财政与地方财政等关系理清楚，市场经济中才不会存在那么多乱象，金融市场的价格才能更好地反映微观主体的信用。

最后重申一下，我所讲的观点仅代表我个人从研究视角对一些经济金融现象的看法,不代表所工作单位央行的观点。