随着地方政府债务清理和融资平台转型，以BT协议项下应收账款转让或转让回购方式进行融资，或向平台公司发放贷款由政府出具财政安排函、承诺函方式进行融资的传统政信合作模式的合法合规性问题日渐暴露，而近期某省人民政府收回已出具的财政函更是为金融机构敲响了风险警钟。

如何合法合规地开拓政信合作的新模式成为金融机构的新课题。近来，有业内人士来咨询以企业与政府之间的《政府购买服务协议》项下应收账款作为质押担保的融资模式，以期在现行法律法规允许的情况下以有效的风控措施最大限度地锁定政府信用和还款来源，开展政信合作项目。这种结构是否有效可行，有一些问题需要先梳理清晰。

一、《政府购买服务协议》项下的应收账款是否能够作为质押标的？

应收账款本身是会计语言，在权责发生制的会计体系下，其内涵为债权人已履行了提供货物、服务等义务而实际形成请求债务人支付相应价款的权利，即会计上的应收账款应当是既已形成的债权。《物权法》自2007年起施行已有9个年头，该法虽然增设了应收账款质押这一权利质押类型，而遗憾的是，《物权法》并没有赋予“应收账款”以法律上的含义。

应收账款质押究其实质系债权质押，即以特定的债权担保另一债权。《政府购买服务协议》的本质是一个买卖合同，作为服务购买主体的政府根据法律法规的规定，以一定的程序履行采购手续、选择服务主体并对服务主体提供的服务负有支付对价的义务。因此，如果服务主体已提供符合约定的服务，以其基于《政府购买服务协议》而对购买主体享有的债权进行质押担保在法律上并不存在障碍。

但是，如果服务主体尚未履行或未完全履行提供服务的义务，而以其基于《政府购买服务协议》项下未来可能产生的对购买主体所享有的债权进行质押是否具有法律效力呢？

二、未来债权是否属于可质押的应收账款？

（一）特定化的未来债权属于可质押的应收账款

2015年最高人民法院发布的第11批指导性案例之案例五十三，福建省福州市中级人民法院在审理某银行与某污水处理公司和某市政工程公司的借款合同纠纷一案中对具有将来债权性质的特许经营权的收益权是否可以质押作出了认定和裁判。在该案中，福州中院认为，污水处理项目的收益权虽系将来金钱债权，但其行使期间及收益金额均可确定，其属于确定的财产权利。因污水处理项目的收益权系基于提供污水处理服务而产生的将来金钱债权，依其性质亦可纳入依法可出质的“应收账款”的范畴，并在中国人民银行征信中心的应收账款质押登记公示系统进行出质登记，质权方依法成立。因此，“特许经营权的收益权可以质押，并可作为应收账款进行出质登记”。

该指导案例中污水处理项目的收益权实质上是一种收费权，而收费权的形成基础系收费权所依附的基础设施项目已建设完毕，达到可向社会提供服务的状态，且权利主体已获得收费许可及收费定价，因此，指导案例中质押标的的收费期限及单价金额是确定的，对于该等未来债权的实现是可期待的。换句话说，指导案例中认为未来债权可以作为应收账款质押的一个重要原因即是该未来债权相对确定，债权相对固化。反观《政府购买服务协议》项下应收账款债权的形成，有赖于承接主体履行提供约定服务的义务以及协议约定的应收账款支付前提条件。在承接主体未履行或未完全履行相应的义务前，该债权是否相对能够固化下来是其可否质押的重要标准。所以，针对《政府购买服务协议》项下未来债权是否可以质押并不能一概而论，而应当一事一议。

（二）非特定化的未来债权不属于可质押的应收账款

福州市中级人民法院2015年公布的金融商事审判十大案例之案例四，福州市中院在审理交通银行福建分行与福建万家药业有限公司、福建盛和食品集团有限公司等金融借款合同纠纷一案中，万家公司以其对江西药都樟树制药有限公司基于086号《药品买卖合同》而产生的500余万元应收账款及未来十八个月应收账款为交工福建分行的1000万元承兑汇票的授信额度 提供质押担保，并签署了《应收账款质押合同》、办理了出质登记手续。针对“未来十八个月应收账款”的质押是否有效，福州市中院审理认为，《应收账款质押合同》虽约定万家公司对药都樟树公司的“未来十八个月应收账款”亦属质押标的，但该约定仅系框架约定，……，“未来十八个月应收账款”所指向的将来应收账款并非特定化的债权，应待应收账款实际产生后才可特定化并成为质押标的。

在该案例中，质押合同约定的“未来十八个月应收账款”在质押时并未实际产生，甚至连基础交易文件也没有签署，对于未来十八个月会不会产生应收账款、能产生多少应收账款并不能形成预期。因此，司法实践中对于此种完全不能产生预期的债权进行质押是有持否定态度的。

三、以未来债权质押需关注的问题

（一）应收账款应当真实合法

在司法实践中，已有因基础协议无效判令应收账款质押当然无效的案例，如福建省福州市中级人民法院（2014）榕民初字第296号判决、湖北省高级人民法院（2016）鄂民终28号判决等。因此针对应收账款质押的有效性而言，应收账款所依附的基础协议本身的效力是至关重要的。

以政府购买服务为例，根据《政府购买服务管理办法（暂行）》（下称《管理办法》）的规定，以政府购买服务方式购买服务的，其实施主体的资格、购买内容、购买方式、购买程序以及购买资金预算安排都需要符合法律法规的规定或履行法定程序。因此，在以《政府购买服务协议》项下的应收账款质押前应核实以下内容：协议项下购买主体和承接主体的主体权限和资格、当地政府购买服务指导性目录、所选取的采购方式是否合法、程序是否规范、人大关于购买资金财政预算安排文件等。

而针对以提供基础设施或公益事业建设为服务标的的项目而言，还应核查承接主体对所承建的项目是否取得了立项批复、可研批复、环评批复等项目审批手续，以及用地规划、工程规划、土地证及施工许可证等项目建设手续。

（二）应收账款应当具有特定性

首先，基础协议关于应收账款的关键要素需要约定明确、具体，包括债务人信息、服务/货物的提供、款项金额、支付期限、支付前提条件、支付方式等。

如前所述，对于《政府购买服务协议》项下的债权，其是否形成与出质人是否提供了合同约定的服务也是密不可分的。对于已经投入资金建设并完成的部分，应当以专项审计来确认该部分应收账款的实际形成金额。对于尚未履行的协议，应当注意基础协议中是否约定了以服务提供方履行服务为前提的付款条件，为确保债权的确定性并使债权固化，可以在基础协议中约定债务人履行债务不以服务提供与否为前提，放弃履行债务的抗辩权，从而尽可能的使基础协议项下的债权固定化。

（三）加强对应收账款回款的控制，防止质权落空

在应收账款上设置质权，意味着对出质人行使债权权利的限制，因此为确保质权的有效实现，质权人应当对应收账款在质押期间履行情况及应收账款债务人所偿还资金进行控制。如果应收账款债务人在质押期间向出质人履行债务，则意味着所质押的应收账款价值减损，那么质权人可以通过主债权相应部分提前到期来实现质权。或者根据担保法司法解释的规定，将该部分偿还资金以特户、保证金等形式特定化后，由质权人占有作为主债权的担保，在主债权到期债务人不履行债务时，质权人以该金钱优先受偿。

担保法司法解释 第八十五条 债务人或者第三人将其金钱以特户、封金、保证金等形式特定化后，移交债权人占有作为债权的担保，债务人不履行债务时，债权人可以以该金钱优先受偿。

因此，应收账款质押合同可以由质权人、出质人和债务人共同签署，使应收账款债务人充分了解应收账款质押情况，约定应收账款后续收款账户，质权人拥有该收款账户的实际控制权，明确应收账款债务人偿还债务后该部分资金以保证金等形式继续为主债权提供担保，进而保证质权人权利不因应收账款的还款而受到减损。

四、应收账款质权的便捷实现途径

我国担保法和物权法均未就权利质权的实现方式作出具体的规定，仅就质权的实现做出了一般性的规定，即质权人通过与出质人协议以质押财产折价或拍卖、变卖的所得款项进行优先受偿。但是，应收账款本身即为债权，债权可以以债务人履行债务而直接变现，如在行使质权时应收账款债务人履行债务的，则质权可以直接实现，如再通过将应收账款折价或拍卖、变卖等方式变现从而实现质权的，只是徒增质权变现的成本。

物权法 第二百一十九条 ……债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现质权的情形，质权人可以与出质人协议以质押财产折价，也可以就拍卖、变卖质押财产所得的价款优先受偿。……

担保法 第七十一条 ……债务履行期限届满质权人未受清偿的，可以与出质人协议以质物折价，也可以依法拍卖、变卖质物。……

司法实践中对此种质权实现方式已有先例，如上述53号案例，福州中院认为污水处理项目的收益权本身为将来的金钱之债，并且该收益权的所有者为特许经营之主体，收益权的实现也有赖于经营主体履行运营和维护义务的履行，因此质权人实现质权可以请求法院判令其直接向出质人的债务人收取金钱并行使优先受偿权，而无需通过折价或拍卖、变卖污水处理项目收益权的方式进行变现。

该指导案例系以特许经营权的收益权为标的展开论证和裁判的，那么该指导案例的裁判思路是否可以延伸到其他类型的将来债权的质押和质权实现上呢？福州中院支持以特许经营权的收益权进行质押并通过次债务人直接向债权人支付应收账款以实现质权的逻辑是：

（1）该将来债权为“行使期间及收益金额为确定的”，则该将来债权属于“确定的财产权利”。

（2）该将来债权可以以次债务人履行债务、支付应付账款直接变现，而无需通过折价或拍卖、变卖该特许经营的收益权来变现，因此，质权人“可请求法院判令其直接……收取金钱”，而“无需采取折价或拍卖、变卖之方式”。这里需要特别说明的是，虽然该指导案例中特许经营权之收益权的所有人具有特定性，依其性质该收益权不宜拍卖、变卖，但这并不是法院作出判决的前提，判决的逻辑是从一般到特殊的递进关系，而不是大小前提关系或因果关系。因此，该指导案例应当可以延伸至其他类型的将来债权质押和质权实现上。