作者简介：张蕴岭

中国社会科学院研究员，中国与全球化智库（CCG）学术专家委员会专家；

来源：《世界知识》，2016年11月、中国与全球化智库

2016年亚太经济合作组织（APEC）领导人会议即将在秘鲁召开，有关亚太自贸区（FTAAP）的建设将成为令人特别关注的议题。在2014年北京APEC领导人非正式会议上，习近平主席宣布启动FTAAP进程，并成立战略研究专家组，就有关FTAAP建设的问题开展联合战略性研究。按照计划，该研究报告要提交今年的非正式领导人会议讨论。但面对当前复杂的形势，各成员经济体还能够就实质性推动FTAAP进程达成共识吗？

FTAAP的产生

亚太经济合作进程始于上世纪80年代，1980年9月，成立了官产学一体的区域对话与合作机制——太平洋经济合作会议（PECC），1989年，成立了亚太经济与合作组织（APEC），1993年召开首届亚太经合组织领导人非正式会议，1994年，制定了推进亚太地区经济开放与合作的“茂物目标”（发达经济体成员到2010年、发展中经济体成员到2020年实现市场完全开放）——把亚太地区建成一个开放的区域大市场。为落实“茂物目标”，1995年制定了《大阪行动计划》，1996年又进一步制定了《马尼拉行动计划》和推动经济技术合作的《马尼拉行动框架》。当年，真可谓一年上一个新台阶，令人振奋。

但是，此后亚太地区的合作进程并没有按照预先设定的路径勇往直前。到了2010年，该是发达经济体成员完成茂物目标落实规划的时候，但他们却拿不出达标的证据。这样，落实“茂物目标”的第一步就落空了，而此时，脱离APEC框架的双边或者次区域自贸协定（FTA）快速发展，成为主流。

诸多因素对APEC的进程产生制约，其中1997年的亚洲金融危机影响巨大。在金融危机面前，APEC表现得无所作为，迫使东盟启动东亚（东盟+中日韩）合作机制。由于东亚成员把主要精力放在应对危机和推动东亚合作上，美国也没有把主要的精力放在推动APEC进程上，此后数年，APEC几乎一蹶不振，失去了之前的那种活力。进入新世纪后，推动APEC合作进程的势头有所加强，如2005年提出了落实“茂物目标”的《釜山路线图》，次年制定了落实《釜山路线图》的行动计划。然而，美国对这些安排并不满意，于2006年提出了推动亚太自贸区（FTAAP）的倡议，不过，美国的这个倡议并没有为大多数APEC成员所接受。2008年始发于美国的次贷危机使亚太地区的经济形势发生巨大变化，APEC原定行动议程被搁置。2009年美国宣布加入由四个APEC成员（新加坡、文莱、智利、新西兰）开启的自贸区框架，推动与领衔跨太平洋伙伴关系协定（TPP）谈判。TPP的推出对亚太地区的经济一体化路径影响极大，美国把它作为亚太地区经济一体化的主渠道，希望最终吸纳所有或者绝大多数的APEC成员加入。

在美国加大推动TPP谈判的同时，2012年在东盟的领导下，由16个国家参加的“区域全面经济伙伴关系”（RCEP）开启进程。至此，亚太地区就有了两个大的自贸区框架，一个是美国领导的TPP，另一个是以东盟为中心的RCEP，且有八个国家同时参加了两个框架。这样，本来经济上紧密相连的亚太地区被分割为两个大自贸区，而以APEC为主渠道的经济合作与一体化进程被边缘化。面对这种形势，2013年，有关FTAAP建设的问题再次被列入APEC领导人会议议程，当年发表的领导人声明强调，要积极推进FTAAP的建设，并要求为此提出方案。以此为基础，2014年，中国藉举办APEC领导人会议之机，把推动FTAAP建设作为议程重点，推动成员经济体达成了共识。应该说，经过多年的反复，这是一个重大的进展。

推进FTAAP建设涉及诸多方面的问题

由于亚太地区经济体之间的发展水平差别很大，要通过有约束力的谈判协议整体推动地区市场开放难度很高。鉴于此，尽管有APEC进程，各方还是把实际的努力放在有选择性的自贸区（FTA）建设上，这就导致了亚太地区多重、多向、多样的FTA大行其道。目前，尽管在APEC框架下就推进FTAAP建设有了基本共识，但是如何推进并没有共识。鉴于此，先要开展战略研究，提出可推进的方式和路径，为启动实质性进程提供依据。

事实上，推进FTAAP建设涉及诸多方面的问题。首先是FTAAP的定位和方式。从定位角度来说，FTAAP是实现亚太地区经济一体化的统合框架，在现有的各个自贸区协议基础上，特别是TPP和RCEP基础上，寻求最大公约数。目前，两大自贸区（TPP和RCEP框架）并存，涵盖了APEC大多数成员，TPP已经完成谈判签署了协议，RCEP仍在谈判之中。值得注意的是，两大自贸区框架都出现了新的情况。原来，美国力主把TPP作为主渠道，奥巴马决心在2016年推动国会批准协议，然而，两位新总统候选人均表示反对TPP协议，这不仅使得国会批准该协议的希望落空，也为大选后TPP的命运投下阴影。在RCEP进程方面，原定2016年底完成谈判，但由于谈判难度很大，进程被推迟。因此，FTAAP的建设以TPP和RCEP为基础、寻求二者之间最大公约数的设想出现了未知数。从方式上看，APEC是一个推动合作的官方论坛，并不具备组织自贸区谈判的功能。因此，若要开启FTAAP谈判进程，要么对APEC职能进行调整，比如，赋予经济委员会一定的谈判功能，由其进行组织；要么在APEC支持下，单独组织和协调FTAAP的谈判进程。从原则上来说，是否参与FTAAP谈判是APEC成员的自愿选择，FTAAP并不一定需要“全家福”式的安排。同时，FTAAP并不能终止其他FTA，也不能替代APEC，不能承担区域合作的综合功能。因此，也许需要有两个“双轨”：一是多重FTA进程与FTAAP进程并行；二是APEC合作进程与FTAAP进程并行。

再则，尽管FTAAP要考虑APEC设定的“茂物目标”，但是，现实地看，到2020年只剩下五年的时间，实现原定目标是不可能的，必须进行调整。按照2014年达成的共识，关于FTAAP的战略研究到2016年完成，如果顺利的话，可于2017年开始准备，于2018年开始谈判，因此，把目标设定在2025年或更后一些比较合适。从结构上看，FTAAP如要把高标准作为谈判和落实的目标，比如货物贸易市场的高度开放（零关税）、投资和服务市场的完全开放、执行负面清单原则和准入前国民待遇原则、建立统一的争端解决机制、涵盖广泛的新议题领域、实现货物单一窗口通关、统一的检验和认证标准、统一的原产地规则、有效开放的劳动力市场以及具有实质性内容的经济技术合作安排等，就必须考虑分步实施，差别安排（对欠发达成员给予更长的过渡期等）。这些都是需要审慎规划、细致安排和艰难谈判的。

中国在推动FTAAP建设进程上发挥了积极的作用

借助2014年承办APEC系列会议的时机，中国在推动FTAAP建设进程上发挥了积极的作用，开启了FTAAP建设的进程，推动了战略性研究。下一步还要做更多的工作，包括加强中、美、东盟之间的协商与合作，就涉及FTAAP建设的重要问题，如路径问题、方式问题、结构问题、启动谈判问题进行深入商讨，争取达成共识。显然，在差别大、政治共识弱、各方的战略与实际利益考虑存在很大分歧的情况下，推动FTAAP进程所面临的困难还是很多的。从这个角度来说，由中国和美国领导的战略性研究报告定什么调、提出什么样的可行性建议，至关重要。

亚太地区合则利，分则损，各成员在APEC框架下推进市场开放与开展经济合作已经走过了20多年的历程。面对新的形势，亚太地区需要大战略、大手笔，FTAAP就是这样的选择。尽管通向FTAAP成功之路上障碍多多，但“好事多磨”，贵在坚持，中国的引领作用至关重要。当然，美国的态度也很关键。目前，美国正值大选，TPP似乎成了一种“原罪”，在此情况下，要美国支持开启FTAAP进程更难。考虑到这种形势，在今年的APEC领导人会议上，一种可能是APEC成员下定决心，齐心推动FTAAP进程，为构建亚太地区统合的开放大市场走出一大步；另一种可能是大家对FTAAP等待观望，看TPP和RCEP未来的发展情况，为此只做一般表态，没有实质性推动。估计，第二种可能性比较大，如果是这样，FTAAP的建设就会一拖再拖，前景难测。