作者：李海霞

热热闹闹的互联网金融行业，正迎来一场全面体检。近日，国务院办公厅公布了《互联网金融风险专项整治工作实施方案》，更是配备了包括人民银行在内的17个部委公布的涉及非银机构支付、跨界资管、P2P网络借贷、股权众筹、互联网保险和互联网金融广告在内的6个细分领域的整治文件。

这个“1+6”方案的出台，标志着互联网金融整顿方案的最终落地，标志着中央政府对互联网金融态度从相对宽松向适度监管转型。

互联网金融蓬勃兴起，几乎触及了金融业的所有领域。其中，由14个部委共同参与非银行支付机构的整治工作更是显得颇有分量。

官方数据显示，2015年，非银行支付机构累计发生网络支付业务821.45亿笔，金额49.48万亿元，同比分别增长119.51%和100.16%。迅猛增长的数据，使得非银行支付机构带来的用户资金安全、金融诈骗、资金沉淀风险等问题显得尤为刺眼。

“一是整治有牌照的企业乱来，二是整治没牌照的。”北京大成律师事务所合伙人肖飒一语道破了非银行支付机构整顿的方向和着力点。

新政解析：备付金集中管理 统一缴存

在实际操作中，非银行支付机构手里握着客户大量的预收待付货币资金，这部分备付金不属于支付机构的自由财产，但因其被支付机构分散存放，不利于有效监测，也存在被挪用的风险。

这些非银行支付机构，自创体系绕过银联直连银行，将客户备付金以自身名义在多家银行开立账户分散存放，平均每家支付机构开立客户备付金账户13个，最多的开立客户备付金账户达70个。不仅接口重复，而且开设多个备付金账户，关联关系复杂且透明度低，从某种意义上看，第三方支付机构各自构建支付清算体系，却游离在现有金融系统之外。

1月7日，人民银行公告称，已依法注销上海畅购企业服务有限公司《支付业务许可证》，并将公司及相关责任人涉嫌犯罪线索移交司法部门立案侦查，追究刑事责任。这是继去年浙江易士企业管理服务有限公司和广东益民旅游休闲服务有限公司之后，央行吊销的第三张支付牌照。在人民银行的通告中，这些被请出局的非银行支付机构存在的一个共同问题：大量违规挪用客户备付金。

以浙江易士为例，经人民银行执法检查确认，该存在以下严重违规问题：一是通过直接挪用、向客户赊销预付卡、虚构后台交易等方式，大量违规挪用客户备付金，造成资金链断裂，预付卡无法使用，持卡人权益严重受损；二是伪造、变造支付业务、财务报表和资料，欺骗、掩饰资金流向；三是超范围违规发行网络支付产品。

《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》（简称“《实施方案》”）指出，通过制定客户备付金集中存管方案，要求支付机构将客户备付金统一缴存人民银行或符合要求的商业银行，有助于加强账户资金监测，防范资金风险，切实保护客户合法权益。

而在此之前，人民银行就曾多次发文规范备付金业务，明确提出，“任何单位和个人不得擅自挪用、占用、借用客户备付金，不得擅自以客户备付金为他人提供担保。”

业内质疑：谁是取消备付金利息支出的受益者？

对于业内关注较多的备付金问题，此次《实施方案》中还特意提到，逐步取消对支付机构客户备付金的利息支出，降低客户备付金账户资金沉淀，引导支付机构回归支付本原、创新支付服务，不以变相吸收存款赚取利息收入。

有人士质疑，银行不再向非银行支付机构的备付金账户付利息，是将大量的资金免费沉淀在银行账户里，有侵吞非银行支付机构的利益之嫌。

“事实上，从定位的角度来讲，利息收入的减少并不是说是支付机构受损失，这个钱本身也不该是它的。”中国社科院金融研究所银行研究室主任曾刚在接受人民金融采访时说，备付金的利息从法律原则来讲是归属于客户的而不是支付机构的收入。

恒丰银行研究院执行院长董希淼则表示，央行以保障客户备付金安全为基本目标，制定客户备付金集中存管方案，要求支付机构将客户备付金统一缴存至央行或符合要求的商业银行并配套相关措施，主要是为了根除支付行业的原有敝病，尽量减少支付机构在客户备付金利益之下的行为失范。

“如果把备付金的利差收入当做是收入的话，就相当于客户的资金成了非银行支付机构的资金沉淀，变成收取利差收入的机构，成了一个金融中介机构而不是金融服务机构。”曾刚说。

董希淼也认为，在金融市场基础设施原则（PFMIs）下，一国的跨行支付清算安全性是中央银行的当然职责，由中央银行或由接受中央监管的清算机构提供跨行清算服务是理所当然，规范支付机构跨行清算行为十分必要，也是职责所在。

事实上，在曾刚看来，银行不再向非银行支付机构的备付金账户付利息也不一定就是“占便宜”。“引导之后，备付金的存量会下降，下降之后这些回到客户账户上的备付金就成了客户的资金。这部分资金银行会支付利息，最终还是会回到客户手中。”

从客观情况来看，数据显示，截至2015年底，我国非银行支付沉淀资金总量大概2000亿元，比2014年底增长60%。董希淼说，“虽然增长较快，总量看上去也不少，但是对商业银行而言，这点资金量非常小。2015年底，整个银行业资产总额200万亿元，负债总额184万亿元。相比之下，备付金这点不算什么。”

他山之石：依法、依规整顿 维护客户利益

从法律层面来看，客户备付金的所有权人是客户，不属于支付机构自有财产。客户与非银行支付机构形成的是委托代理法律关系，不是存款法律关系，不是投资法律关系，不是理财法律关系。因此，如何保护客户权益成为了工作的难点和重点。

“《实施方案》是对已成立的法律及管理规定的具体落实方案。”中国政法大学互联网金融法律研究院院长、博士生导师李爱君在接受人民金融专访时说，《实施方案》是依照《中国人民银行法》、《非金融机构支付服务管理办法》等规定而来，整顿本身是依法、依规整顿，其整顿的目标也是让非银行支付行为回归法治的轨道，回归合规运营，保护客户的合法权益，建立整个支付行业的公平的竞争秩序，维护金融秩序的安全。

李爱君认为，从国外经验来看，备付金集中管理制度的建立正是为了保护客户权益。

李爱君介绍说，欧盟对消费者资金（滞留资金）的监管的方式是要开立专门账户管理，与机构自身资金严格区分，建立风险准备金制度，支付机构需在中央银行开设专门账户并留存大量资金，以此保护消费者的资金安全，进而防范金融风险。

而美国对资金安全的监管主要是要求非银行支付机构将用户的沉淀资金存放在银行开设的无息账户中，客户资金账户和公司账户分别开立，非银行支付平台无权使用客户资金。

“美国的监管是通过对现行银行业的货币服务业务监管制度的适当延伸来监管。认定非银行支付机构平台账户中的沉淀资金是负债，即用户享有的对非银行支付机构的债权，不是联邦银行法中定义的存款。”李爱君表示，从国外经验来看，综上原因，客户的资金不得挪用、占用客户备付金，客户备付金账户应开立在人民银行或符合要求的商业银行，是在维护客户的利益。

未来发展：不发新牌照 没牌照的企业要清理

从事支付业务，首先要得到央行颁发的支付牌照。事实上，近几年来，央行对牌照的管理也越来越严格。

2011年5月，央行公布了首批非银行支付机构牌照名单，共颁给27家单位。随后几年，央行共发放了270张支付牌照。然而截至目前，全国共有267家支付机构获准从事支付业务，3家企业已被注销支付许可。

正是从去年以来，央行便开始对支付领域进行严格管理。2015年8月24日，央行依法注销了浙江易士的《支付业务许可证》。同年10月，央行再次出手注销广东益民《支付业务许可证》。2016年1月，央行宣布依法注销上海畅购企业服务有限公司《支付业务许可证》，并将公司及相关责任人涉嫌犯罪线索移交司法部门立案侦查，追究刑事责任。

同时，2016年1月5日，央行注销中汇电子支付有限公司互联网支付许可，停止黑龙江、吉林、宁夏、甘肃、青海、新疆、西藏、海南、深圳、厦门、宁波、大连等12个省(区、市)的银行卡收单业务。

除了注销支付许可外，央行还出重拳整治非银行支付机构。特别是，2016年7月以来，据不完全统计，央行对非银行支付机构的罚没合计超亿元。

仅8月16日和7月25日，央行宣布没收易宝支付违法所得1059.22万元，并处以违法所得4倍的罚款4236.9万元，合计金额5296.123万元；银联商务和通联支付收违法所得和罚款合计近4680万元。

在此次《实施方案》中，将排查梳理无证机构名单及相关信息，包括但不限于机构工商注册信息、客户或商户数量及分布、交易规模、业务模式，结算方式、资金规模、存放情况，与商业银行、支付机构合作情况，是否存在跨地区开展业务、层层转包业务、与其他无证机构合作情况，是否存在挪用、占用资金的可能，相关机构董事、监事、高级管理人员是否存在违法犯罪记录或其他异常情况。

同时，根据无证机构业务规模、社会危害程度、违法违规性质和情节轻重分类施策。对于业务量小、社会危害程度轻、能够积极配合监管部门行动的无证机构，可给予整改期，限期整改不到位的，依法予以取缔；对于业务规模较大、存在资金风险隐患、不配合监管部门行动的无证机构，依法取缔。采取集中曝光和处理的方式，整治一批未取得《支付业务许可证》、非法开展资金支付结算业务的典型无证机构，发挥震慑作用，维护市场秩序。

一边是将犯了错的企业吊销牌照，另一边是斩断了新设支付机构的口子。《实施方案》指出，一般不再受理新机构设立申请。

事实上，央行首批非银行支付机构今年5月份到期，但直到今年8月，这27家非银行支付机构的《支付业务许可证》才拿到下一个五年续期。在它们裸奔的三个月中，人民银行对这些机构进行了严格的核查工作，可见其谨慎和小心翼翼。

央行人士也表示，并非只有在续展的档口才考虑停发牌照，在非银支付机构开展业务期间，央行各地分行都会随时进行监管，如果发现重大问题与严重违规，一样会吊销牌照。

李爱君认为，近年来非银行支付的乱象已经导致了其社会信任基础地丧失。如长此以往，整个行业将面临着危机不仅对客户的权益进行侵害，也对金融秩序进行侵害。因此通过整顿使整个行业回归合法、合规的轨道，恢复整个行业的社会信任基础至关重要。

唯有当潮水退去之时，才知道谁在裸泳。“这次的打击绝对是一次自我检视的良机，合法合规是企业生存的生命线重视基础法律关系的平衡，坚定支持政策执行，企业才能活得更长久。”肖飒律师说。