来源：华夏时报（公众号：chinatimes）记者 金微

导读：有金融机构人士形象地比喻：撤函太没有责任感，相当于自己裸奔被发现，第一反应不是去穿衣而是要把金融机构的衣服也扯了。

近日，贵州多地财政局发函：要求撤回金融机构的融资承诺函。

从多个撤回承诺函看到，这些财政局包括正安县财政局、安顺市财政局等，涉及的金融机构包括国泰租赁、远东国际租赁、中信信托等，时间集中在国庆节前后，有些函的时间密集出现在10月9日、10月8日。

文件显示的有关承诺函均出具于2016年，也即上述法律法规已经出台或修订实施之后，因此这些承诺函本身缺乏法律效力，但对市场来说，聊胜于无。但地方政府突如其来的这类行动，也被市场视为单方面变卦。

一名金融机构人士介绍，这次撤回的承诺函涉及贵州全境，“主要是由于财政部收到贵州省地方政府违规出具担保性质的文件举报，赴贵州调研后要求贵州各地政府限期撤回财政担保性质文件，逾期将要追究地方领域的责任。”

这些声明显示，地方财政局一纸公告不仅声明原函件作废，并要求在规定时间内退回原件。

记者从一份《正安县财政局关于出具承诺函作废的声明》称，我局向贵司（远东租赁有限公司）出具的《关于正安县人民医院银行委托贷款项目的配套资金的承诺函》的函，违背了《预算法》和《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》（即43号文）的精神，特此声明作废，请将原件尽快退回我局。

另一份关于安顺财政局收回《承诺函》的函称：安顺黄埔物流园区开发投资有限公司，因你公司向国泰租赁融资需要，我局于2016年6月出具了《承诺函》，根据《担保法》“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”和《预算法》“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人债务以任何方式提供担保”的规定，现予以收回。“请贵公司于10月13日将资料原件交回我局。”

隐性兜底机制破产

多年以来，地方政府为地方融资平台或地方企业出具担保函的情况十分普遍，从某种角度而言，因此这一事件也被视为地方债务的政府隐性兜底机制破产的信号。

财新记者获得的多个渠道信息显示，事因财政部收到了贵州省地方政府违规出具担保性质文件的举报，赴贵州省调研，要求贵州省有关部门国庆假期期间加班自查，要求各级地方政府限期撤回相关文件，逾期将追究地方领导相关责任，因此各地才收回了前期出具的承诺函。在外界看来，这无疑是一场闹剧。

这一事件究竟会给市场带来多大的负面影响？

有市场人士认为，影响十分有限，因为这种担保函本身也是暗保，担保力度有争议；加上前期新的《预算法》已经明确地方出具的担保函不具有法律效益，这个影响也早已被市场消化了。一位基金人士也表示，他们的信评不会考虑担承诺函。

一位省级财政厅人士告诉财新记者，按照相关法律和规定，只有政府出资成立的担保公司可以为企业债务提供担保，地方政府无权提供担保。目前各地都在按规范执行，但有的历史遗留问题需要清理。比如有的企业已经资不抵债，但可能早年政府出过承诺函，对其债务进行了担保，政府不允许企业走破产清算道路，否则地方财政资金可能被用于相关清算。这均为相关法律禁止的内容，特别是新《预算法》严禁地方政府出具任何方式的担保。新修订的《预算法》于2015年1月1日开始实施，增加了允许地方政府举借债务的规定，其中的一个限制性规定是，举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

“投资者对此心知肚明，一般不会把担保函当作很重要的偿债依据。只能说有担保函的平台行政地位较高。”一位债券投资人向财新记者表示。

国泰君安债券分析师认为，第一，承诺函本身就不是担保函，并不受担保法管辖，即使有承诺函政府届时不履约行承诺，投资人也没有办法追偿，没有约定违约责任，单方面的承诺函恐怕连普通的合同契约都算不上。

第二，类似的承诺函很多本身是违规的，没有人大决议，预算法之后甚至是违法的，不具有法律效力。

第三，实践中已经不是一次遇到类似的政府撤回承诺函的事情，不管是什么理由，也说明这个东西本身就有问题。总之，这个东西有比没有好一些，但还是要综合考虑地方政府的偿债意愿和偿债能力，城投靠的还是信念。

被撤函金融机构的风控要变了

一位被撤函的金融机构人士接受《华夏时报（公众号：chinatimes）》采访时说，这次金融机构被打脸，“我们在贵州作了很多业务，主要就是看承诺函，做政府非标业务，有些函是肯定需要的。如果没有函，那我们之前的业务都不合规了，公司的风控准入标准又要重新做。”

事实上，由于地方发展与融资饥渴的矛盾，这种向金融机构出具的承诺函在地方政府项目中司空见惯。

北京云天新峰投资管理中心合伙人张继峰接受《华夏时报（公众号：chinatimes）》记者采访时说，地方财政函相当于政府对融资提供了信用，不属于担保，但属于对还款来源提供政府信用支持。“也就是说，金融机构可以将政府的这种承诺作为融资的还款来源，通常是财政局承诺列入中长期财政预算安排，用以归还融资本息。”

究竟贵州地方政府出具了多少承诺函尚不得而知，由于国家正大力推广PPP模式，对于非经营类的PPP项目是需要财政承诺的。“如果是PPP项目，可以出人大决议和财政承诺，这是国家对ppp还款来源的保障，当然，只有财政承诺本身是无效的，因为对于政府财政的支出必需有权力机关人大的决议。但政府的这种信用支持被滥用到PPP项目之外的地方政府或平台公司融资上。”有资深PPP人士表示。

记者看到，这次不仅是财政局发文要求撤函，一些当地公司也调动起来寻找承诺函。

遵义湘江投资建设有限公司的一份发给中信信托的函称：现地方政府正在清理政府、财政、人大出具的相关文件，2016年2月遵义市红花岗区政府为你公司出具的该笔融资资金安排函等文件，请寄回我公司。

这次撤函事件中，融资租赁是重灾区，由于融资租赁的快速发展，目前在政府项目、PPP项目大量采用，而有些项目没有属于公益类项目，又面临融资，财政承诺函则可以为项目增信、融资等，而公开的函件涉及了多家融资租赁公司。

“融资租赁在贵州多，各地都在建地下管廊，有了这个函，好比是原来的几千万的水沟评估成几个亿的地下管廊，收回函之后，那么管廊又变成了水沟。”上述金融机构人士认为，此事对租赁影响很大，现在政府开了这个口子，那么小平台可以破产，推到市场行为上，金融机构往小平台公司放的贷款没有政府保证就成了废债了。

对于这次贵州大规模撤函事件，多家金融机构人士表达不满，“一纸休书金融机构被抛弃。”“如果明知违规那么政府为什么当初要出函呢？”还有金融机构人士形象地比喻：撤函太没有责任感，相当于自己裸奔被发现，第一反应不是去穿衣而是要把金融机构的衣服也扯了。

在张继峰看来，有些政策法规模凌两可，金融机构认为地方敢于出函是考虑了合法合规性问题，是可以内部解决的。“像现在地方很多没有现金流的市政项目，这种承诺代表的是财政支出责任，就是融资的第一还款来源。其实这种承诺函不属于担保，但的确有合规性嫌疑。财政承诺将融资本息列入每年财政预算，金融机构根据这种承诺，信任政府每年都在预算中安排资金还款。撤回了函，那就意味着金融机构的还款来源没有保障了。”

事实上，由于承诺函的形式与43号文对政府债务的控制相矛盾，因此业内认为不仅不能对政府项目融资担保。有PPP行业人士向《华夏时报（公众号：chinatimes）》记者透露，但这种承诺函的事实上是满足各方所需，政府为了基础设施建设往往是你要啥文件我就给你啥文件，银行再将这些承诺函作为内部审批条件，社会资本拿这些文件去融资。

张继峰认为，按照行政法的信赖保护原则，地方政府应对善意且无过错的社会资本和第三方为该函已经付出的成本作出补偿，比如金融机构投入的人力物力成本等。“这次大规模撤回承诺函，政府出函提供信用支持融资的方式可能要重新审视了。”

相关事件

与这一事件类似，在财政部的压力下，2014年12月，乌鲁木齐国投企业债券和常州天宁区企业债券被当地财政局取消纳入政府专项债务。同期网上也流传出财政部驻浙江专员办调查浙江地方政府部门为企业融资出具承诺函（包括确认函）的情况。此类信号都指向了财政部对地方政府此类违规担保的清理行动。

华创证券表示，市场对政府兜底、刚性兑付的盲目信仰正在逐步打破，目前需要关注政府收回承诺函带来的负面情绪影响。贵州作为城投债发行大省，此次事件可能引发的担心是会逐步打破市场过度依赖信仰，可能在情绪上影响贵州地区在内城投债，后续也需要密切关注其他省市是否也有类似的动态。

民生证券研究院的数据表明，9月贵州省发行的城投债表现（净价涨跌）在各地区中显得一枝独秀。■

来源：金融混业观察（ID:caixinfinance）、华夏时报（公众号：chinatimes）