文：吴婧

来源：端传媒、大公馆

中国房地产狂飙突进十几年，对数以亿计、倾毕生积蓄购买房产的普通人来说，很少有人会提起这样一个简单事实：业主真正拥有的不过是房子的砖块水泥本身，房子所附着的土地则另有主人。但月前，温州的一则新闻让人们从鸵鸟埋头的草丛中惊醒。

2016年4月，浙江省温州市一批住宅的土地使用权到期。媒体报道，如果要续期，业主需缴纳几十万元人民币，相当于房价的三分之一。

中国宪法规定，城市土地全部属于国家；农村和城郊土地，除法律规定属于国家外，由村民集体所有。土地所有权不能买卖，但国家可通过出让土地使用权获取收益。对居住用地，出让的年限最高为70年。这一次温州到期的住宅，土地使用权则只有20年。尽管法律曾规定，居住用地使用权在到期后可自动续期，但如何续期、是否交纳费用及收费标准，法条上一片空白。

手握房产证的人们忧心忡忡：花掉一辈子的血汗钱，只是租了70年的房子？ 70年之后怎么办？

这个深深困扰他们的问题，在世界上大多数土地私有的国家并不存在，它源自土地所有权同使用权的分割。这个模式，「师从」英治时期的香港。上世纪80年代末，这本已经在香港埋下许多隐患的殖民地模式土地管理制度，在短短一年多时间里，从香港照搬至中国大陆，立法、生根，直至今天，香港隐忧未解，数千倍于香港土地规模的中国，又可能面对什么样的挑战？

谁把「限期出售使用权」的香港土地模式教给大陆？图：端传媒设计部

霍英东告诉深圳：脚下的土地不就是钱么？

1986年，一批香港客人被请到深圳交流引进外资和改革之道。深圳官员表达了对资金匮乏的忧虑。香港商人霍英东说：「脚下的土地不就是钱么？连马克思都承认土地就是财富。」

从1949年起，大陆城镇土地一直由政府划拨、无偿无限期使用。 《宪法》规定：「任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其它形式非法转让土地。」

在国营经济统治城镇的几十年里，这套做法并无大碍，反正土地和企业都是国家的。但1978年改革开放后，以前的做法行不通了──外资来中国建厂，让外资和国企一样无偿使用土地，显然不合理；买卖或者出租，又违反宪法。

为了让外资「落地」，《外资法》于1979年出台，规定政府向合资企业收取土地使用费。

但这个做法不足以稳定「军心」。外资来中国建厂，土地使用费却是一年交一次，来年能不能继续用、可以用到什么时候，没有一点保障。追求长期收益的投资者们需要一个更稳定的制度。

另一方面，对于百废待兴的城市建设来说，土地使用费的收入极其有限。数据显示，1985年深圳向银行借贷6.5亿元用于前期开发土地，年利息5000万。而那一年的土地使用费总计1200万，连还利息都不够。时任深圳市副市长的李传芳曾回忆，当时「恨不得把一块钱掰成三四块花」。

从资本主义世界跨河而来的霍英东，一句话点醒了焦头烂额的深圳官员。

深圳市政府很快建立了专题研究组，研究「能不能卖土地」。期间，受邀来深圳的香港经济学家、时任香港大学经济系主任的张五常给研究组算了一笔账：把深圳目前已开发的土地按每平方米50港元卖出，每年可得20个亿。要知道，彼时香港地价已高达每平方米万元港币。

与此同时，上海也在摸索从土地中赚钱的方法。时任上海市土地管理局第一任局长的蒋如高曾对媒体回忆道：「很多外国朋友向我们建议，说城市的土地非常值钱，而我们搞建设不是利用土地而是借债，就说我们是『捧着金饭碗讨饭』。」

直到1986年8月，中国国家土地管理局才正式成立，直属国务院。吉林省常务副书记王先进从长春调入北京，出任局长。「刚就任时，我对土地管理一无所知，」王先进每晚捧着一本书看到深夜，学了一个月，才知道「规划管理」是怎么回事。

「当时的大背景是，随着改革开放的深入，为了适应全国经济体制改革的形势发展，各方面都在呼吁改革土地使用制度，」王先进在一篇回忆文章中写道。

1987年2月，主管经济的国务委员谷牧在一次会议上向王先进传达了国务院的意见：能不能转让一部分城市土地，吸收些外资，加快城市建设？

但如何转让、怎样通过土地赚钱？上至国家最高管理机构，下至地方官员，都毫无经验。香港模式成了最触手可及的模板。

梁振英：八十年代上海土改的主要顾问

1986年9月，一支上海考察团奔赴香港，成员来自规划、土地、社会科学院等部门，由时任上海市委常委的曾庆红任顾问。这支高规格的考察团打着学术团体的旗号，而不是政府的名义。

同年11月，由深圳市副市长李传芳带队的考察团也来到香港。时任房地产管理公司仲量联行高级合伙人的梁振英，用三天时间陪同考察团，讲解香港的土地拍卖制度并讨论深圳的改革方向。

香港于1842年成为英国殖民地。港英政府宣布，除新界部分农业用地归当地村民所有，香港所有土地属于英国王室，由港英政府代为管理。港府将土地在规定期限的使用权卖给土地开发者或使用者，后者需一次性缴纳费用。

赴港考察一个月后，深圳考察团交出一份报告。报告写道：「香港政府十分珍惜1066平方公里的弹丸之地……在高峰年代的1980至1981年度的卖地收入占当年总收入的37％。更为重要的是，香港政府通过供应和拍卖经过规划的土地，有效地控制着整个城市建设，控制了基建规模，刺激并带动了金融（房地产贷款占全部银行贷款的31.6％）、股市（房地产股票和与房地产有关的股票占所有上市公司股票的70％以上）和香港整体经济的发展。难怪专家们说，香港政府把仅有的一点点土地玩活了。」

这种「玩法」对中国大陆充满了吸引力。时任副总理的田纪云的一次讲话透露出中央对香港模式的态度：「香港地皮生意是一个大财源。也可以搞土地买卖，土地租用，这是无本生意，只赚不赔。他买的是使用权，土地所有权没变。」

「土地所有权没变」──是中国大陆借鉴香港模式的根本原因。经济学家许成钢对端传媒指出，借鉴的重要背景是两地都是国有土地。但事实上，「全世界土地国有的国家极其罕见。」

在1954年出台的《宪法》中，中国城市居民的土地所有权是受到保护的。一份1955年的统计显示，北京地区有超过五成的房子属于私产，苏州的私有房产比例更是高达86％。但经过「国有化改造」、文化大革命等运动后，城市土地渐渐流入国家之手。到1982年，一份针对全国226个城市的统计显示，仅有4.5％的土地属于集体和个人所有。同年12月，新修订宪法出台，规定：「城市的土地属于国家所有。」至此，中国城市土地才全面完成国有化。

香港的情况则更为特殊。香港作为殖民地，是英国王室行使王权征服所得，所以英王拥有对这片殖民地的所有权。但在英国本土，据一份2009年的统计显示，王室真正控制的土地面积只有2600平方公里，仅占英国国土总面积的1％。

「世界上没有任何一个发达国家是国有土地能够完成的，」许成刚说。当人们今天回过头来检讨土地管理政策的种种问题时，都忽略了「根儿」上的「病灶」。「这是土地所有制问题，远远超出了土地政策问题，但所有制问题是从来不允许碰的。」

三十年前，一心想要搞活经济的中国大陆并未在土地所有权上迟疑半秒，而是兴高采烈地拥抱了本就特殊的港英时代香港土地政策。

1987年7月，深圳、上海、天津、广州被国务院选为首批土地使用权有偿出让的试点城市。

同年底，深圳、上海相继出台土地管理改革方案。在近一年的政策制定过程中，来自香港的帮助贯穿始终。据蒋如高回忆，上海聘请了七名香港顾问，「最主要的是香港仲量行主席梁振英先生。他帮我们具体策划、研究办法、翻译标书等」。方案出台后，为了做好宣传工作，上海市政府还特地请来梁振英给干部们讲课。在深圳改革方案论证会上，梁振英提出一条重要建言：「必须修改宪法和土地管理法，否则外商是绝对不敢来买地的。」

1987年12月1日，深圳市举行首次土地拍卖会。拍卖一块8588平方米的土地，使用年限50年。这是中国首次公开拍卖土地使用权，吸引了中共中央政治局委员李铁映及全国17个城市市长到场观摩。

香港对这次拍卖倾注了极大热情。梁振英不但撰写了拍卖的中英文标书，还在拍卖记者会上担任义务顾问。在拍卖会的签到表上，最早签到的是两名香港记者。此外，香港还派出了一个由21人组成的参观团。一个有趣的细节是，当时大陆尚不知拍卖为何物，整个深圳买不到一个拍卖槌。香港测量师学会为此特地从英国订做了一只枣红色的击槌器，基座上刻着「深圳市人民政府笑纳」，时任会长的刘绍钧曾回忆道，希望记下这个具有历史意义的时刻。

拍卖最终以525万人民币的价格成交。它开创了中国土地有偿出让的先例，亦破天荒地将土地所有权与使用权分离，另一个更大的影响是──它推动了中国土地资本化的探索。

如梁振英早前建言，这条探索之路最大的障碍是宪法。拍卖会举行4个月后，全国人民代表大会正式修改宪法。在「任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其它形式非法转让土地」后面，加了一句话──「土地使用权可以依照法律的规定转让」。

「这是中国经济改革里非常不幸的一步，是从香港不幸的制度里学来的，」这是许成钢的看法。

地价高企，后患无穷

鸦片战争后，香港成为英国殖民地。彼时，身为「世界工厂」的英国正在建立一条全球贸易路线，他们需要一个不征税的自由贸易港，水深港阔的香港是不二之选。

由于香港不能从贸易中征税，且没有太多自然资源，土地成为港英政府手里唯一的「摇钱树」。他们很快尝到了土地国有和拍卖制度的甜头。市场需要土地，政府不但垄断了全部土地，还可以大摇大摆地拍卖。「垄断者供给的时候一定追求收入最大。为了收入最大，一定会有意识地控制供给，」许成钢说。限量卖地成为历届政府依赖的土地政策，而饥饿的市场为了拼抢地皮，在拍卖中不断刷新出令人咋舌的高价。

1984年，《中英联合声明》发表。声明限定英方在过渡期内（1984﹣1997年）每年只可卖出50公顷的土地，如果多于此数必须得到中方同意。这让本就稀缺的土地供应更加匮乏，并进一步推高地价。

香港目前的陆地面积是1105.62平方公里，已开发土地未满三成，其中只有7％的土地是住宅用途。 「把全体人挤在不到20％的土地上，巨大量的土地空在那里，这很荒唐，」许成钢说。

尽管如此，2015年，前特首董建华呼吁释放部分郊野公园土地来盖房子（香港有24个郊野公园，约占香港总面积的四成），却遭到民间无数非议。反对地产商牺牲环境换取利益、香港应该永续发展，都是主要的反对理由。前天文台长林超英说，用郊野公园盖房子的想法就像人的「思想癌细胞」，不尽早移除这个肿瘤，会成为香港迈向文明及永续发展的障碍。

同样地少人多的新加坡，已开发土地面积占到总面积的四成以上，尽管人均拥有土地面积和香港差不多，但人均居住面积达30平方米，是香港的两倍。 1965年，新加坡脱离马来西亚独立建国，此后，政府开始不断收购土地，至2005年，国有土地已占到新加坡总面积的85％﹣90％。但新加坡政府并没有像香港政府那样「囤积居奇」，而是用土地大量兴建公共住宅（新加坡人称之为「组屋」），以低于市场的价格卖给居民。至2013年，有82％的新加坡人口居住在组屋中。

过去30年，港府卖地总量与香港楼价变化。图：端传媒设计部

据香港智库思汇政策研究所2011年估计，香港政府至少有45% 的财政收入来自土地。 《金融时报》亚洲版主编戴维·皮林在《被遗忘的香港土地制度》中指出，香港土地的分配和商业化经营，带动了整个香港经济的运转，也严重扭曲和掩盖了深层次矛盾。

当政府尽享垄断土地的甜头时，民众却不得不吞下地价高企的苦果。据美国物业顾问机构Demographia年初发布的调查，香港连续第6年「问鼎」全球房价最高城市。Demographia形容香港房价「极度难以负担」，是平均家庭收入的17倍。

「地价本身是香港发展的一个障碍，是小企业进入的壁垒。高地价让年轻人没办法创业，让年轻人没办法读书，放书架的地方都是用金子做的，」许成钢说，「我到香港以后特别大的震动是，香港所有大学书店的水平之低，不可思议，根本就不是学术的书店，是杂货铺、儿童书。当地价很贵，一定影响这个地方的人读书。这个不平等是现在被讨论的很多不平等中，人们没有看到的。」

楼价高企造成了人们居住条件、生活条件乃至生育率的下降，加大了贫富差距，造成民怨的持续沸腾。这个「后患无穷」的香港土地模式，在上世纪80年代末，令无处生财的中国政府如获至宝。

「我找到生钱的『妈』啦！」

80年代末，王先进带着英国经济学家威廉·配第（William Petty）的名言「劳动是财富之父，土地是财富之母」到全国各地宣传推进土地制度改革，在市长培训班中教授「以地生财」的方法。市长班的学员们高兴道：「我找到生钱的『妈』啦！」

当深圳、上海相继拍卖出第一块土地后，一些人大常委向国务院提出质疑，要求限期答复。这些常委们的反对是基于意识形态的：将土地出让给外资企业是卖国行为，跟列强之前在中国的租界没什么两样。

1989年底，王先进到人民大会堂当面回答质询。据他回忆，「其中有的部长、著名专家提出的问题很尖鋭、很激烈。我说，我们出让的是土地使用权，不是土地所有权，更不涉及主权问题……最后他们表示基本理解、同意我的陈述。」

是不是卖国行为──成为那场影响深远的大变革中唯一引起舆论反应和争辩的议题。「至于为什么所有权转不得，使用权却可以转，以及到底何谓所有权，何谓使用权，也一概来不及细说，完全顾不得『权利』要以『人们认为正确』为基础，」经济学家周其仁在系列评论中说。

没有民意参与、也没有清晰的权利界限、更谈不上讨论公平，就照搬了香港土地模式。更糟糕的是，这种照搬只学了皮毛。关于保障香港模式稳定推行的法律和法治环境，并没有得到充分讨论和规范。比如，土地出让年限应该多长？土地到期之后怎么办？如何保障租用土地一方的利益？

港英执政初期，香港土地租期有75年、99年或999年三种。 1898年起，港岛及九龙市区租期改为75年，但允许到期后再续75年，租金要在第一次到期后重新制定；而新界及新九龙的土地，租期则为99年减3天。租约到期后，对续期土地实行实际年租金制度。每年由差饷物业估价署评估出这处物业若是出租可获得的年租金，续租者需缴纳该租金的一定百分比。以2016﹣2017财政年为例，这个百分比是5％。

王先进直接参考了香港的做法。在他写给国务院的报告中，将批租年限定为50年，理由很简单：「我们没有经验，开始规定较短期为好」。

后来，经济学家周其仁对此点评：「（香港）有一个回归大陆的特殊约束条件，所以不少土地批租的年期比较短。而当事人（王先进）对土地转让年期的理解，难免带上时代的痕迹。结果，土地转用的年期安排不但过短，且没有清楚交代到期后的处理办法。」

后来讨论时，中央官员也问，为什么规定50年？可不可以长一些？

王先进解释道：「一个人的工作年期，一般为五十年，可以够他们一辈子经营，而且可以转让、继承、续期。如果认为时间短了，再增加几十年也是可以的。」

于是，1990年，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（下称「条例」）匆匆出台，土地转让年期定为住宅用地70年，工业用地50年，商业用地40年。

王先进曾对媒体回忆过1990年条例出台的过程：「我们提出，到期之后『无偿回收』，国家为了公共利益需要，就把土地收回；如果国家不需要，使用者提出申请也可以续期。按我当时的想法，如果申请续期，交一定续期费就可以了。」

条例出台后26年，直到今天，关于土地使用权到期后如何处理的相关法令仍未面世。但历史的闸门就这样打开了。 1994年，中国展开分税制改革，中央政府拿走全部财政收入的六到七成，地方政府拿三到四成。财政压力导致地方政府愈加依赖土地转让。

从1999年到2015年，中国各级政府的土地出让收入总额达27万多亿元。土地收入成为地方政府财政的一大重要来源，一些城市甚至超过了50％。

「香港土地模式席卷大陆，『土地财政』外加『土地金融』，威不可挡，」周其仁在系列评论中指出，「所幸大陆比香港大了好几千倍，港式土地方面的病灶由沿海转到内地，『发作时间』看来比较漫长。不幸之处也有的：国家幅员辽阔，多级政府体系庞大，法制又薄弱，巨大的土地利益包围政权、腐蚀官员，防不胜防。」

当相同的不幸轮番在中港两地上演时，香港至少还有一条守得住的底线。「香港司法独立，强调的就是保护产权，执行合同。只要政府按照租约把土地出让给私人后，政府没有权利改租约。这是很关键的，」许成刚说，「但这个事情在大陆没有保证，大陆司法和政府不是分开的。」

在中国大陆，面临产权到期的温州业主们，仍在引颈等待这条底线。（吴婧/端传媒 ）