国库资金流向市场，会释放流动性，如何与货币政策协调？两个部门又该分别起到什么作用？

文/21世纪经济报道 周潇枭

国库管理似乎是财政部和央行的事情，外人鲜有能看明白的。这项专业又技术的活，因为《预算法实施条例》的公开征求意见，再次跃入公众视野。

新修订的预算法保留了“央行经理国库”的条款，但何谓经理，法律并未作过多解释。预算法实施条例草案一公开征求意见，不少声音认为草案架空了央行“经理国库”的职权。

有关国库管理主导权的讨论，是两个部委的权力之争吗？显然不是。

比如国库管理的重要内容——国库现金管理。我国国库库底资金目前有3万亿左右的规模，若这笔资金释放到市场上，将带来一系列影响。

新预算法中明确指出，要完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。随着库底资金的加以利用，必然会释放流动性，由谁主导、谁来操盘、如何与货币政策协调，都很关键。

有些人坚持“央行经理国库”，多出于对库款安全的担心——总量规模高达十几万亿的财政资金，不要被胡乱花掉或浪费掉；让央行经手国库资金，起到一个制衡的作用，似乎是更稳妥的选择。

也有很多专家指出，国际上没有任何一个国家规定央行经理国库，我国也没有任何一部法律规定由央行监督财政，我国正在推行的国库集中支付制度改革后，央行的主要职责是与代理商业银行进行资金清结算，监督国库的作用被较大弱化。国库集中支付支付制度改革从2001年开始，现已全面覆盖到县级政府，覆盖面很广。

模糊的“经理”

预算法的修订在央行“经理国库”还是“代理国库”上多有反复。最终修订通过的新预算法，保留了原预算中“央行经理中央国库”的规定。但中间经历了一个曲折的过程，2011年11月国务院常务会议讨论通过《预算法修正案（草案）》，决定删除“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定，改为“国库管理的具体办法由国务院规定”。《预算法》修正案草案一、二、三审稿也都保留了这一修改意见。

四审中，有些常委委员提出，人民银行经理国库业务可以有效制约和规范财政支出行为，建议恢复现行预算法关于人民银行经理国库的规定。有的常委委员还建议增加关于国库现金管理的规定。法律委员会研究认为，鉴于国库管理体制改革还在进行，有关方面对这一问题尚有不同认识，还需要在实践中进一步探索、完善。建议恢复现行预算法“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”的规定。同时，增加关于国库现金管理的规定：各级政府按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。

这番解释说白了就是，各方争议很大，国库管理改革还在进行中，尚需实践完善，这个问题暂时搁置，保留原来规定。

“经理”并没有一个法定的解释，也没有对“经理”的权限进行界定。有人认为“经理”是“经手办理”，有人认为是“经营管理”。有人认为，相比“代理”而言，“经理”起到的作用似乎更大一些。四审中，全国人大常委会部分委员和法工委有关负责人明确表示，“经理”的含义比较抽象，很容易产生理解上的歧义，在《预算法实施条例》修改中应予以明确界定，使社会公众能够准确理解“经理”国库的内在含义。

央行国库局局长刘贵生在接受媒体采访时，更偏向于“经营管理”。“经理国库，主要从监督、制衡角度来说，拒绝办理事实上就是一种制衡。经理等于办理加拒绝办理；当然也包含经营管理的涵义，经营管理主要体现在国库现金管理方面。在国库现金管理工作中，央行和财政部之间也具有分工合作与制衡的关系。”

但我国现行国库管理改革方案，其实对国库管理牵涉到的部门职责有相对明确的分工。国库管理改革开始于2001年，经国务院批准，财政部和中国人民银行印发了《财政国库管理制度改革试点方案》。

当初的方案规定国库改革的主要内容为：建立国库单一账户体系，所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。具体运作流程，详见21世纪经济报道《国库运作解密：财政资金使用路线图》一文。

为保障改革的顺利推进，方案提出要加强监督制约机制。财政部门要加强对预算单位资金使用的监督；财政国库部门要加强对财政国库支付执行机构进行内部审计；央行国库部门要加强对代理财政支付清算业务的商业银行进行监控；审计部门要加强对预算执行的年度审计，促进政府部门和其他预算部门依法履行职责。

现金管理如何进行？

国库现金管理被称为是现代国库管理的核心，刘贵生曾在一篇文章中如是描述。

我国高达3万亿的库底资金，在某种程度上是资源的浪费：一方面举债融资，有资金成本；另一方面却有大量资金趴在央行账户上，仅获活期存款利息。国际上发达国家的库底平滑资金规模要小得多，美国联邦财政在美联储主账户上过夜的钱保持在50亿美金，英国是5亿英镑，瑞典央行主账户达到了零余额。

据财政部数据，我国现已开展了80多次现金管理，绝大部分为通过招投标定存到商业银行，仅有两次回购了部分国债。财政部相关负责人对21世纪经济报道记者表示，未来现金管理尽量不会买回国债，因为国债起到资金定价的作用，同时有利于我国债市的壮大，利于金融生态的良好构建。

规模巨大的财政资金，一向为商业银行所青睐。目前，库款资金定存到商业银行，多需要商业银行提供国债或地方债质押。无论是质押品，还是现金管理投资手段，我国库款资金的运作都有很大想象空间。

财政部相关负责人对21世纪经济报道记者表示，国库现金管理的手段未来会增加，但库款资金的运作一定在保障资金安全的情况下，实现资金的保值增值。当然，实现库款余额管理，减少库款资金也一定会稳步推进。

上述负责人进一步表示，实行国库集中支付改革之前，财政资金很多都散落在各预算单位的账户，存在商业银行中，仍在市场上流通；改革之后，资金集中收缴到央行国库主账户中，相较而言，地方金融资源有所萎缩，这也要求地方财政也能加强国库现金管理的工作。

国库资金流向市场，会释放流动性，如何与货币政策协调？两个部门又该分别起到什么作用？

刘贵生曾撰文表示，现行国库管理体制下，国库早已成为连接财政和金融的“桥梁”。通过国库会计核算所提供的信息，能够对财政资金运行状况进行全面、连续、及时的监测，有利于对财政政策和货币政策进行相应的调整。同时，通过国库现金操作，可有效避免两大政策“各自为政”造成的负面影响。

两部门如何分工，如何协调？专家有不同的看法。

有专家直言，央行作为货币政策制定者，如果再主导国库现金管理，有点像同时身兼“裁判员”和“运动员”。财政部应该主导国库现金管理，作为市场主体来管理国库资金。

中南财经政法大学财政税务学院院长陈志勇指出，财政政策有它的独立性，货币政策也有它的独立性，两个不能串在一起。

国库监管如何跟进？

刘贵生曾表示，在我国现行预算管理体制下，财政部门实际上集预算编制（决策）、预算执行、预算监督为一体，人民银行在办理国库收支过程中，依照法律规定，根据财、税等部门签发的收支指令实施适度的第三方监督，对于正确划分各级政府的财政收入、确保国库资金安全、减少国库运行风险、降低监督成本，确有必要。

但也有学者对此处的监督有异议。陈志勇表示，央行对国库资金的监督，更多是合规性的审核监督，即在与商业银行进行清算时，查看要件是否齐全。就像个人去商业银行取款，商业银行有必要检查个人身份证等信息，确保账户信息是否能对上。这并不是真正意义上的监督，顶多算是要件审查。

中央财经大学政府预算管理研究所副所长肖鹏表示，从业务层面看，当时“经理”的表述是在以前分散支付模式下钱都是走人民银行体系下去的背景下提出的。实行国库集中收付制度之后，预算单位的账户设在商业银行，人民银行对资金拨付的监控大大弱化。财政直接和授权两种支付模式下虽然财政部门通过实时动态监控可以发现问题，但是这个钱还是要拨出去的，至于拨出去有没有问题后面跟着审计、专员办的检查，人民银行只是一个事后的清算批发。从法律层面看，人民银行法，包括预算法关于人民银行在国库业务中的职能，包括收纳、划分、报解、退付等，并没有涉及到对预算执行的监督，这个权限是没有的，现在都讲依法治国，一定要有法律上的依据。

若是法定监督职责的话，往往会有相应的程序，如人大、审计部门对财政的监督。财政部相关负责人对21世纪经济报道记者表示，任何一个现代国家的监督都必须要有很规范的程序，怎么监督，按照什么程序来监督，如何设立辩解机制、定性机制、公开机制，等等。比如审计部门在审计监督的时候有正式的程序，审计部门每年审计各级财政资金，都有正式的通知，哪些是问题，哪些不是问题，还要取证，我们还要有一个协调辩解。审计查出来的问题是要向社会公布的。

尽管，国库资金的使用，有来自财政部门的监督，有人大、审计部门的监督，但公众对这两项监督的完善还有更大的预期——希望预算更为公开透明，少一些资金浪费，还有一定差距。