文/许瀚文 中国信达资产管理公司战略发展部（金融风险研究中心）高级副经理，中国社会科学院研究生院世经政经系博士

载于《中国银行业》杂志2015年第1期

在我国，如何迅速高效地对问题金融机构进行处置，也是存款保险制度设计的要点之一。问题机构的不同退出方式意味着不同的退出成本，不同的处置安排，不仅影响着存款保险机构的经营绩效，还关系金融稳定和公众信心。

回顾存款保险制度的国际实践

存款保险制度始于美国，在其现代金融业发展之初，金融稳定面临着以银行挤提（俗称“银行传染病”）为主的恐慌性威胁。尽管1913年美联储的成立，“最后贷款人”、“银行系统的最终拯救者”角色从宏观层面上解决了存贷款期限错配和支付体系不稳定等问题，但却难从根本上解决市场经济条件下因存款合约的不稳定而引发的银行挤提问题。二十世纪二三十年代的大萧条进一步凸显了建立金融稳定机制的必要性。美国1933年的《格拉斯-斯蒂格尔法》对现代金融业的发展影响至深，除确立了保持半个多世纪的分业管理制度外，还首次提出了存款保险制度，次年，联邦存款保险公司（FDIC）开业，正式开始为参保银行提供存款保险服务。

在FDIC成立以后长达近50年的时间内，存款保险制度对美国的金融稳定发挥着重要作用，银行破产数目大幅降低，经营状况也有了明显改善。但同时，美国的存款保险制度也随着经济形势和监管环境的变化而不断调整，20世纪80年代银行业和储贷协会爆发危机，导致FDIC濒临破产边缘，并引发存款保险制度的改革，标志性事件是1991年《联邦存款保险公司改进法案》（FDICIA）的颁布，除FDIC以外，存款保险基金等其他机构也开始发挥作用。改良后的存款保险制度依然对稳定美国金融秩序起到了积极作用，特别是经受住了2008年的金融危机的考验，尽管2010年美国倒闭的银行数量达到154家，为近年新高，但也远低于1989年531家的规模。

世界各国纷纷效法美国，探索符合自身特点的存款保险制度。自20世纪90年代中期以来，其应用明显快速增长。根据世界存款保险协会（IADI）的统计，1974年全球共12个国家和地区采用存款保险制度，1995年增至49个，2003年增至87个，截至2011年3月31日，该数量增至111个，另有包括我国在内的9个国家与地区已进入到引入存款保险制度的最终阶段，还有32个国家与地区正进行相关研究。国际组织对存款保险制度进行了规范和指导，2009年6月，巴塞尔银行监管委员会联合国际存款保险人协会发布了《有效存款保险制度核心原则》，存款保险制度迈入了国际统一规范化的轨道。

美国经济学家戴蒙德（Diamond）和迪布韦格（Dybvig）在1983年的研究中解释了存款保险制度的设计原理：基于存款和贷款期限不匹配、支付体系不稳定以及存款合约不稳定等原因，存款机构容易遭到挤提，但可以通过两种渠道改善存款合约信息结构：一是为小额活期存款人提供全额保险；二是采用附加约定条款方法。其中的第一种方法体现存款保险制度的内涵。作为一种金融保障制度，存款保险制度基于大数法则和风险分散等原理，但同时与一般的商业保险存在根本区别，巴塞尔银行监管委员会用“存款保护”一词取代“存款保险”。

风险处置是存款保险制度建设的重要功能

从国外经验看，存款保险制度是金融安全网的三大支柱之一。所谓的金融安全网的核心内容是三道防线或者叫三大支柱。第一道防线是审慎监管，第二道防线是中央银行最后贷款人职能，第三道防线是以存款保险为核心内容的，包括证券投资者保护机制、保险保障机制在内的投资者全面保护机制。其在增强公众信心、维护金融安全等方面，起到了不可替代的作用。而我国在加速推进金融市场化和对外开放的背景下，建立存款保险制度更显迫切和必要。事实上，尽管我国尚未建立存款保险制度，但却存在隐性全额存款保险，由国家信用支撑，对存款提供100%担保。在金融体系市场化、开放性程度不高的条件下，存款发生问题的可能性极小。但在加速推进金融市场开放以及利率市场化改革的趋势下，隐性存款保险模式的诸多弊端愈发明显，亟需建立显性的存款保险制度来提高存款机构经营效率，促进金融改革和稳定。

风险处置是存款保险制度建设的重要功能。一旦风险发生，存款保险机构不应只是简单保护性赔付，还要处理好善后问题。因此资产处置组织是健康、高效的存款保险体系不可或缺的环节。我国也要考虑如何优化整合已有资源，合理设计资产处置方式，提高问题金融机构退出清理、清算工作的速度和效率，这是影响存款保险机构运营绩效的重要因素。

在我国，如何迅速高效地对问题金融机构进行处置，也是存款保险制度设计的要点之一。对政府、公众、金融业乃至整个经济来说，问题机构的不同退出方式意味着不同的退出成本。不同的处置安排，不仅影响着存款保险机构的经营绩效，还关系金融稳定和公众信心。因此，我国在设计存款保险制度时，应将资产处置组织纳入体系统一考虑，而利用资产处置专业机构丰富的经验和多样化的技术手段，则是提高处置效率，减少风险损失的重要途径。

存款保险制度风险处置中金融资产公司可发挥积极作用

金融资产公司具有一定的专业能力和经营网络，可以在存款保险制度建设中发挥风险处置功能作用，保障我国金融体系的安全稳定。

我国存款保险制度在资产处置安排上需要借助外部专业资源。从存款保险机构角度看，借助专业力量处置问题金融机构资产是从理论和实践经验得出的最优选择。在理论上，选择新建资产处置组织还是利用外部专业力量，类似于企业战略在内部扩张和外部扩张之间的抉择。根据企业边界理论，企业的选择需要符合市场效率原则，在内部发展成本和外部并购成本之间进行权衡。从历史经验看，不良资产处置的专业性和规模经济效应突出，初期往往需要较高的固定成本投入，同时处置的资产数量越多，平均处置成本才会越低。因此，如果存款保险机构在发展之初设置全新的资产处置组织，将面临高额的初始投入成本，而利用外部专业化资源，则可减少资产处置组织制度设计和运营需耗费的初始成本投入，节约时间成本和资源，实现规模经济。

在实践中，各国对问题机构的资产处置各具特色，概括起来主要包括两种：一是以美国的FDIC为代表，赋予其保护银行存款、监督管理银行、处置清算问题金融机构等广泛职责；二是以日本存款保险公司（JDIC）为代表，职责单一，仅在被保险机构倒闭时负责赔付。比较两种模式的运营效果：在20世纪90年代初美国爆发银行业危机时，FDIC除进行补偿救助外，还凭借专业的清算队伍和高效的清算流程，避免了危机蔓延到其他部门而引发全面衰退；在日本，JDIC仅扮演“出款箱”的角色，在存款保险的功能发挥上不免“虎头蛇尾”之嫌，资产处置低效率和不彻底，保险基金大量流失，JDIC财力也逐渐难以为继。

此外，IMF在1999年发布了一份关于存款保险具体制度的最佳实践报告，总结研究了各国存款保险制度理论和实践，并进行优劣的比较分析，从而构建了一套存款保险制度的最佳实践准则，明确指出监管当局须迅速处置倒闭的金融机构，以保证金融秩序的快速恢复。专设资产处置组织，充当问题金融机构的清算人，则是确保资产处置迅速和高效的重要途径。

金融资产管理公司承担存款保险机构资产处置职能具有一定优势。金融资产管理公司在提高问题机构资产处置效率，最大限度减少损失上具有专业优势，因此完全可以在我国存款保险制度建设中发挥作用。金融资产管理公司是在我国面临1997年亚洲金融危机和银行业不良贷款风险积聚等形势下临危受命，由政府出资设立的金融资产管理公司。与其他机构相比，具有比较特殊的法律地位和专业地位，符合存款保险制度相关机构设立的权威性、专业性等特征。而且，金融资产管理公司经历了政策性、准政策性、商业化等多个经营阶段的实践磨合，一方面处置了大量的不良资产，取得了显著的经营业绩；另一方面，在艰苦的市场探索中，形成诸如债务重组、资产重组、企业重组、司法诉讼、资产拍卖等丰富的处置手段和专业技术，在客户、渠道、信用度等多方面积累了无形资产，这些都是全新设立的资产处置组织或者其他金融机构在短期内无法比拟的竞争优势。

因此，金融资产管理公司作为经营处置不良资产的专业机构，和存款保险制度体系下的资产处置组织相比在职能上有很强的共通性。从制度供需角度看，存款保险制度建设产生资产处置需求，金融资产管理公司在不良资产处置上成熟丰富的经验以及积淀的多元化、专业性的技术手段则满足了上述需求。要解决存款保险制度设计中的资产处置问题，完全可以利用金融资产管理公司相对成熟的资源优势，不仅可为我国存款保险制度的建立节省初始投入成本，而且在具体资产的处置上，也可提高处置速度和效率，有效降低处置成本，减少保险基金的损失，使存款保险机构能更充分地发挥稳定银行体系的作用。