自2001年正式提出“走出去”战略，中国企业在海外投资一路高歌猛进，不过遇到的麻烦也不少。

 

2014年10月，中国铁建赢得墨西哥政府招标的37亿美元高铁合同。但这一交易几天后被墨西哥政府取消，理由是招标过程过于仓促且没有其他竞标方。几个月后，墨西哥政府以油价暴跌导致政府财政困难为由宣布无限期推迟该项目。

 

2015年1月，中国企业又在希腊遭遇挫折。新上台的激进左翼联盟党叫停了9.5亿美元的港口私有化项目，理由是战略基础设施应该掌握在政府手里。而中远集团已经进入了该项目的最后竞标阶段。

 

就在同月，新上台的斯里兰卡政府宣布将重新评估中国投资15亿美元建设开发的科伦坡港口城项目。作为斯里兰卡最大的国际投资国，这个变化给中国企业在斯里兰卡的投资前景抹上了阴影。

 

政治风险一直都是影响国际直接投资的重要因素。尤其是在1980年代以前，跨国公司在发展中国家的直接投资经常面临被强行征用的威胁。

 

经济学家雷蒙德维农（Raymond Vernon） 出版了《主权困境：美国企业的跨国扩张》一书，提出了“过时谈判”（obsolescing bargain） 的概念，解释为什么有些国际投资很容易遭受政治风险。在投资进入东道国之前，跨国公司拥有谈判优势，因为东道国急需得到稀缺投资，往往会承诺给予优惠条件。但投资一旦到帐，之前的谈判就过时了，跨国公司讨价还价的砝码变成了“沉没成本”（sunk cost）。而东道国政府可以趁机要挟，强行征用跨国公司的资产，或是毁约收回承诺的优惠条件。这个攻守易位的谈判过程是跨国公司投资决策时最主要的顾虑之一。

 

维农的书出版于1971年。这正是发展中国家大举国有化的时代。许多发展中国家刚刚摆脱了殖民统治不久，对经济主权格外重视，而来自发达国家的跨国公司往往被当作是经济殖民主义的延续而受到敌视。他们在发展中国家的资产也经常被强行国有化。1960-1979年，全球共发生了560起强征外资事件，平均每年28起。

 

但发展中国家对国际投资的态度在进入1980年代后发生了巨大转变。大规模的国有化并没有让发展中国家实现经济腾飞，反而政府入不敷出陷入了巨大的债务危机。拉美国家的危机尤为严重，整个20世纪80年代成了失去的十年。发展中国家终于意识到，靠举借外债发展经济是件很危险的事情，因为精明的外国银行家们可以随时抽离资金，引发经济危机。而跨国公司的直接投资则显得友善得多。因为他们投资的大都是长期项目，无法做到说走就在。更重要的是，和直接投资一起进来的还有先进的技术和管理经验，附加值很高。而且，在全球化时代，国家信誉变得更为重要。强行征收跨国公司的资产对国家形象打击太大，无疑是经济自杀。这些都是促成发展中国家态度转变的原因。

 

的确，1980年代以后，发展中国家强征外资的事件大幅下降。1980-2006年间仅发生了65起，平均每年不到3起。

 

不过，围绕国际投资产生的政治风险并没有消失，甚至近年来又出现增长的趋势，因为“过时投资”的基本假设并没有过时。特别是对于投资成本大、建设周期长、回收缓慢的能源资源和基础设施项目，仍然会不时遭到东道国政府的“蚕食式征用”（creeping expropriation）。政府往往会以情况发生变化为由强迫跨国公司重签协议，以提高税率、减少优惠、缩短租期、增加租金等。尽管这些看上去小打小闹的手段没有强征资产来得激烈，但钝刀割肉的做法反而可能对跨国公司的投资造成更大的损失。

 

 

第一，东道国的政经形势最关键。在国家运转正常的情况下，东道国政府通常不会采取杀鸡取卵的短视行为。但如果国家陷入了财政困境甚至经济危机，政府可能被迫爽约，更改投资协议，造成“蚕食式征用”的既成事实。过去20多年中的所有强征事件都是在东道国出现政治变局或经济危机后发生的。20世纪90年代末，当经济危机席卷亚洲、拉美和东欧的发展中国家后，三分之二的电力外资项目都被迫同东道国政府重新签订。因此，东道国的政经局势是否稳定是判断政治风险最有效的晴雨表。

 

那么，政治制度和政治风险是否有关呢？这个问题比较有争议，很难得出令人信服的结论。因为无论是在专制还是民主国家，政客们都可能出于一己私利而采取极端手段。过去20多年发生的强征案例不多，“耍流氓”的既有属于专制国家的津巴布韦、埃及和刚果（金），也有拥有较成熟民主体制的阿根廷和墨西哥，还有经历民主转型不久的俄罗斯。不过研究显示，尽管在民主和专制国家中都可能发生强征，但民主制度在解决强征上还是显示了一定优势。由于法律制度相对健全，大部分强征事件都能通过法律途径解决，跨国公司的损失可能获得部分甚至全部补偿。而在专制国家中，由于缺乏透明的法律渠道，跨国公司的投资完全打水漂的可能性要大得多。

 

第二，跨国公司的谈判目标和利益分成方式很重要。跨国公司和东道国的谈判存在一个悖论。信誉越差的政府越愿意承诺优惠条件来对跨国公司进行补偿，但条件越优惠，政府面临的国内政治压力就越大，事后毁约的可能性也就越大。因此，投资协议不是一锤子买卖，跨国公司在签订投资协议时不能过于贪心以争取最优惠的条件，因为执行协议时往往潜在更大的政治风险。

 

如何签订协议进行利益分配也大有讲究。在能源资源开采行业，传统方式是东道国政府按照产值定额征税。这种方式确保了政府稳定的收入，但弊病在于没有考虑价格变动对政府利益的影响。一旦产品价格上涨，跨国公司获利丰厚，政府就容易眼红，产生国有化的冲动。委内瑞拉曾在1990年代早期油价低迷的时候用极低的资源税作为优惠条件吸引外资，但当油价上涨跨国公司获利猛增的时候，政府突然把1%的资源税大幅提高到30%，同时还要求跨国公司同委国家石油公司成立合资公司。当法国的道达尔和意大利的恩尼公司拒绝后，委政府收回了它们正在开采的油田。其他跨国公司被迫同意成立合资公司。近年来，投资协议更多地采用利润分成或合股的形式来绑定跨国公司和政府的收益，或是征收超额利润税来限制跨国公司的利润。尽管这种类似累进税的分成方式限制了跨国公司的利润空间，但也降低了东道国政府毁约的动机。

 

第三，投资行业决定了对政治风险的敏感性。并非所有的国际投资都面临同样的政治风险。一般来说，技术密集型的制造业和服务业的投资相对安全。这是因为项目的固定投入相对较小，而东道国政府如果本身不具备维持运营的技术能力和品牌效应，征用后的资产会大大贬值，还得承受国家信誉损失，是件得不偿失的事情。而能源和资源投资受到的威胁最大。近半个世纪以来，发生在能源资源行业的强征事件占了总数的40%。这些项目固定投入大，但完成之后维护运营相对容易且收益稳定，因此容易被东道国政府打主意。而且，能源资源项目属于战略性行业，实行国有化对政客来说是调动民族情绪、争取选票的一种手段。最近的例子发生在阿根廷。2012年，阿根廷对西班牙雷普索尔能源公司所持本国最大能源公司YPF的多数股份强行国有化。尽管阿根廷总统克里斯蒂娜指责雷普索尔公司没按承诺投资油田开采，导致了阿能源供应不足。但批评者却认为总统是为了竞选连任才铤而走险地打民族主义牌。

 

第四，同当地企业的纵向关联程度也会影响政府的行为。外资的纵向关联包括向前和向后关联。向前关联是指同当地下游成品生产商的渠道，向后关联是指同当地上游原料供货商之间的渠道。如果跨国公司的投资本地化程度高，当地的上下游企业都能获益，对东道国经济带动作用大，政府毁约的可能性就小。而能源资源类的开采项目通常价值链条短且主要用于出口，同当地企业的纵向关联程度不高，很容易被贴上掠夺当地自然资源的标签。中国在非洲的能源资源投资项目遭遇的民众反对高于其他项目，一个重要原因就是同当地企业的纵向关联不够。

 

第五，市场化的风险保障机制变得更加重要。在上世纪六七十年代发展中国家的国有化大潮中，跨国公司主要依靠母国政府对发展中国家外交施压。尤其是美国政府更是利用其全球影响力积极为本国企业出头。但进入90年代以来，跨国公司开始更多地依靠市场化的保险机制来冲抵投资的政治风险。参与政治风险投保的国际直接投资比例已经从90年代中期的5%增加到2013年的14%。但中国企业在规避政治风险上反应迟钝。根据世界银行旗下的多边投资保障协定（MIGA） 2009年的调查，18%的中国公司没有采取任何规避政治风险的手段，而发达国家企业的平均水平仅为6%。

 

美国企业的海外投资从100亿增长到1000亿美元花了25年（1973-1998）。在60、70年代的政治风险高峰期时，估计有15%-20%的美国海外投资因为强征而损失。中国企业的海外投资从10亿增长到1000亿美元花了13年（2000-2013），而且大多集中在风险敏感度高的能源资源行业。短短时间内如此迅速的投资扩张，当然容易让东道国产生激烈反应，也就意味着投资面临的政治风险至少在短期内还会继续增加。因此，如何减少政治风险带来的损失是中国企业长时间内需要认真应对的问题。

 

来源：财新网

作者：郑宇，美国康涅狄格大学政治学副教授