西方发达国家尝试采用政府和社会资本合作(PPP)模式进行区域开发，成效显著，有效填补了资金缺口，促进了区域资源利用的最大化，带动了当地及周边地区的经济发展。本文介绍了美国福特岛开发项目的PPP应用过程及经验和启示，以期为我国运用PPP模式实施新的区域发展战略提供参考和借鉴。　

　　项目概述　

　　福特岛是位于美国夏威夷州珍珠港的一处历史名胜，同时也是美国的海军基地和造船基地。美国海军决定采用PPP模式实施一个大型的岛屿开发项目，以对岛屿上未充分利用的历史遗迹等资源进行再开发，为军队和当地居民营造一个良好的生活和工作环境，促进房地产业的迅速发展，增加当地工人的收入。

　　美国海军是该项目的政府方，近年来已经在很多项目，特别是住宅建设类项目中成功运用了PPP模式。该项目的社会资本方是福特岛置业有限责任公司，该公司是由具有丰富PPP项目经验的亨特股份有限公司和福陆联邦服务有限责任公司共同组建的承包联合体。2003年7月，美国海军与福特岛有限公司签订了一份自主开发协议(PPP协议)，准许其对福特岛进行开发。

　　法律和行政环境　　

　　夏威夷州的众多国会议员做出了极大努力，使美国国会通过了一部特殊法案，促进了项目的顺利开展。该法案允许美国海军对其闲置资产进行价值评估，并转让或出租这些闲置资产，以换取开发建设的资金和材料。

　　此外，当地的工会领袖担心这个开发项目会出现对待当地劳工不公的情况，2004年2月，福特岛有限公司与工会签署了一项《Aloha稳定协议》，协议规定了整个项目周期的劳工工资标准，以防止项目实施期间与工会产生矛盾冲突，造成项目延期。为了保障所有工人的平等待遇，该协议对于非工会成员也适用。

　　PPP协议　

　　政府和社会资本方签订的PPP协议规定，美国海军以价值约8400万美元的土地换取福特岛有限公司的基础设施建设服务，除此之外，政府不再提供额外资助。这些总面积达1600英亩的地产包括横跨整个瓦胡岛的五块土地，共有1988户居民。　

　　该PPP协议主要由一项长期的开发计划构成，列出了开发福特岛的详细计划和预期成果，要求福特岛有限公司为福特岛新建公共设施、修缮现有建筑及道路、电力、通信、污水系统等基础设施。具体而言，包括修建4.6英里的光缆、29.3英里的电缆、3.9英里的管道、拆除13.8英里的旧公路、修缮2.2英里的公路路面、新建3英里的公路等。此外，福特岛有限公司还将在岛上新建231栋住宅，这些住宅向军队和普通家庭开放，但是 军人需付的房租不得超过他们的基本住房津贴。计划项目后期阶段额外再为军方新建约430栋军用住宅。　

　　实施情况　　

　　由于该项目属于美国《修缮与再投资法案》下的项目，因此福特岛有限公司需要为隶属于国家海洋和大气管理局NOAA的国家环境、卫星、海洋、航空、海啸等服务与研究机构提供办公场所。福特岛有限公司为NOAA在岛上建了一座31万平方英尺的办公楼，这座大楼将分布在岛上的700名NOAA工作人员及分散的办公室集中在一起，方便了NOAA各部门的信息交流，大大提升了办公效率。　

　　除PPP协议中的各项指标外，福特岛有限公司还完成了几项翻修工作，进一步提升了项目价值，获得了政府方和当地居民的高度肯定。具体包括：将一座老旧的剧院改建成了一座面积为2.1万平方英尺，价值约1400万美元的会议中心；将三座老式飞机库进行翻新改造后，出租给第三方作为太平洋航空博物馆(资金来源于一笔专用于翻修工程的赠款)；将福特岛的机场指挥塔改建成二战纪念博物馆；修建一条长约4.5英里的“福特岛历史小道”，该小道将福特岛上的所有景点连接起来，向游客展示珍珠港事件的全过程；将维克勒海军废弃的弹药仓库改建成办公室和储藏室。　　

　　经验启示　

　　美国福特岛开发案例的成功经验，对于我国运用PPP模式推动区域发展具有一定的借鉴意义。

　　一是PPP模式有利于提高区域发展的效率，促进区域经济的快速发展。PPP模式的两大重要特征是利益共享和风险共担，政府和社会资本方共同参与片区的开发，提供公共基础设施和服务，双方可形成互惠互利而又相互制约的关系，共同推进项目长期目标的实现和公众利益的最大化。此外，PPP模式有利于利用社会资本方的先进技术和管理经验；通过引入社会资本参与区域开发项目的全过程，有利于解决重复建设和建设质量等问题，大大提高项目建设的效率、缩短项目周期、降低项目成本。

　　二是积极拓宽融资渠道，创新融资模式。该项目最值得称道之处是融资模式的大胆创新。不同于一般PPP项目由政府或社会资本方单独出资或由二者共同融资的方式，该案例政府方采用了以资产换取服务的模式，在美国众多PPP项目中也实属罕见。政府方采用这种融资模式，不仅缓解了融资压力、化解了融资风险、避免了随着项目开展而产生政府债务的情况，还最大限度地开发利用了福特岛上的闲置资源，有效弥补了资金缺口，减轻了财政负担，可谓一举多得。我国在开展PPP项目的过程中，应开阔思路，根据项目的具体情况，拓展融资渠道，鼓励合理创新，确 定最适合项目的融资方式，形成最优的融资策略。

　　三是政府应为PPP项目的开展提供完善、稳定的法律环境。PPP模式的有效运作需要清晰、完整、合理的政策法规作为依据，使双方的谈判有章可循，这是发挥PPP优势的必要保证。美国关于PPP模式的法律法规体系较为完善，是美国顺利推广PPP模式的关键所在。本案例中，由于融资模式极为特殊，获得法律的保障是项目遇到的最大困难，在众多国会议员的努力下美国国会通过了特殊立法，有效避免项目长期的政策风险，是项目获得成功的基础和前提。我国PPP项目的开展经历了零星尝试、试点起步、扩大探索阶段，现在虽步入了制度创新与全面发展的关键时期，但还是没有建立起一套比较完善的法律体系，对于PPP模式的相关规定都较为简单，法律效力等级较低，可操作性不强。这使得PPP项目在实施过程中常因利益相关方不按“规则”办事、中央和地方政府责权划分不清，甚至现有法律规定互相“打架”等问题，造成项目的延期甚至夭折。这些都是我们在推广运用PPP模式应加快修正完善的。

　　作者：孟春 郭上 杨雯淇

　　（作者单位分别为国务院发展研究中心宏观经济研究部、中科院PPP中心）