为深入贯彻十八届三中全会、中央经济工作会议提出的“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”、“着力防控债务风险”等要求，达到国务院提出的2014年深化经济体制改革重点任务“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制”的目标以及落实财政部的管理办法和指导意见，上海新世纪资信评估投资服务有限公司（以下简称“新世纪评级”）积极参与了广东、山东、江西、深圳等地方政府的债券评级，更新并披露了《中国地方政府债券信用评级方法》。我国地方政府债券发行中引入信用评级机制，对债券市场、评级市场的发展、财税体制改革等具有重要的意义。

　　合理的信用评级方法是提高评级质量的保障

　　（一）地方政府债券评级的基本理念。首先，地方政府债券评级方法是一个分析框架。地方政府债券信用评级以五类要素为分析的起始，不断进行要素或指标的细化，并最终与宏观经济、地方经济、财政预决算报表、债务情况、地方治理、实地调查情况等进行对接。该对接从直观上表达了四个方面的内容，即评级的基础数据或信息、评级基础数据和信息风险的基本判定标准、评级的分析过程和评级的最终结果。同时，这四个方面的内容也表达了评级方法给出的是一个分析框架，即从基础数据和信息为出发点、按照分析路径进行逻辑递进的分析，分别判别各种环节、各指标或要素的风险大小，并最终判定地方政府信用风险的大小。

　　其次，地方政府债券评级方法中的打分是分析手段。在地方政府债券评级的打分分析体系中，不同层次的要素或指标分别通过打分来标识这个要素或指标的风险程度，并表现为风险大的得分低、风险小的得分高。

　　地方政府债券评级的本质是地方政府及债券信用风险程度的分析，而打分只是标识风险大小的手段，分数是风险程度的度量。这也就意味着风险程度的分析是决定风险分数的基础，而不是打分确定了风险程度；意味着风险分析的合理性、准确性，确定了打分合理性和准确性，不是打分确定了风险判定的准确性和合理性。

　　（二）地方政府债券信用评级的逻辑基础和指标。首先，地方政府债券是一般性债务，偿债主体是地方政府，那么需要进一步分析清楚地方政府与中央政府之间的关系。即，如果可以类比的话，中央政府与地方政府之间是“总公司-分公司制”还是“总公司-子公司制”？这需要分析我国的财政管理体制。从我国的财政管理体制中的分税制、预算法的主要制度和法律分析，会发现我国中央政府与地方政府之间是“总公司-分公司”的体制，而不是“总公司-子公司”的体制。这意味着，地方政府尽管是“自发自还”，地方政府尚不是一个完全独立的偿债主体，其偿债能力对中央政府形成极强的依赖。换言之，地方政府的信用状况在很大程度上依赖于中央政府的信用。

　　其次，地方政府的财政状况取决于地方经济的增长和发展，而地方经济的增长和发展对我国宏观经济（包括宏观经济的增长和发展以及宏观经济调控政策）形成了依赖。进一步而言，如果把我国的宏观经济作为一个系统，那么地方经济则是一个子系统。从系统论的角度看，宏观经济是系统性风险，地方经济是结构性风险。分析我国的宏观经济是要回答我国宏观经济是否存在系统性风险以及这个系统性风险对地方经济的影响。

　　在对宏观经济、财政管理体制进行分析后，则需要聚焦于地方经济的增长和发展与地方政府财政的分析。地方经济与地方政府财政之间逻辑关系是很明确的，在税种、税率、征税对象、征税环节等确定的情况下（根据分税制，地方政府没有税收的立法权），地方经济的增长和发展确定了地方财政收入的规模和质量。这也就意味着地方经济的增长实力和发展前景确定了地方政府的财政实力和质量。对于地方经济的增长我们侧重于分析地方政府的经济地位、增长水平，对于地方经济的发展我们侧重于分析地方经济的产业结构、支出结构和地区经济发展结构。对于地方财政的分析我们侧重于地方公共预算、基金预算和国有资本经营预算各自的平衡和综合平衡能力。显然，财政的实力和质量确定了地方政府的债务偿还能力和意愿。同时，我们不仅对地方财政实力和质量进行评价，还需要对地方政府本身现有的债务结构做出分析和评价，以确定其财政收支在现金流上是否能够与债务结构相匹配，这也就是我们的地方政府债务分析。

　　（三）新世纪评级地方政府债券信用评级结果的市场认同度。广东省政府债券获得AAA级债项评级并成功发行，其利率接近于同期的国债利率；山东省政府债券获得AAA级债项评级并成功发行，其利率均低于同期国债利率20BP；江西省政府债券获得AAA级债券评级并成功发行，其利率均高于同期国债利率2BP。从发行利率与国债之间的利差看，广东省、山东省、江西省地方政府债券的成功发行表明两个方面：

　　第一，广东省、山东省、江西省政府债券AAA级信用等级与市场的预期一致，表明我们的评级获得了市场的认可，同时也表明我们的评级方法具有风险区分能力和风险排序能力，即广东省、山东省、江西省同属于AAA级的最高信用等级，其等级对应的国债的无风险利率的利差较小，广东省、山东省、江西省的AAA级信用等级也形成了我国地方政府债券最高信用等级序列。

　　第二，广东省、山东省、江西省政府债券的AAA级信用等级对应的利差并不相同，且出现了山东省政府债券的利率低于同期国债利率的情况，表明信用评级充分发挥了缓减信息不对称、投资和利率定价的参考功能；也表明债券的利率确定受到多方面因素的影响，信用风险仅仅是其中的一个因素，信用评级并不具有价格确定功能。

　　正确认识地方政府债券信用评级中的信息透明与保密

　　(一)资产负债表是企业或金融机构信用评级的必要的基础材料，但目前来看，地方政府还没有建立基于权责发生制的资产负债表，在这种情况下，新世纪的评级方法体系并没有将其作为地方政府信用评级的必要材料。据了解，财政部目前正在着手进行地方政府权责发生制综合财务报告的相关工作，广东省财政厅也进行了相关市区的试点工作，我们也将密切关注事情的进展，及时对新世纪评级的地方政府债券信用评级方法体系进行完善。

　　(二)地方政府财政预决算表在很大程度上反映了地方政府的收支状况；近几年国家审计署对地方政府债务的审计也基本厘清了地方政府的债务规模和结构。这两方面的数据，加上政府已经公开的经济、社会发展数据、相关发展规划和管理办法，基本能够满足地方政府信用评级的需要。

　　(三)地方政府债券评级可以促进地方政府在符合法律法规的条件下就信用评级的相关信息透明化。当然，新世纪评级在对地方政府债券信用评级中会根据政府政务公开的情况对相关信息透明度做出相应的评价。

　　(四)无论是融资平台还是现在地方政府债券信用评级中对地方财政收支情况、政府债务负担情况进行的披露，都是一种政府从公开市场融资所必要的信息公开让渡。类似于个人或企业要从银行、债券市场或其他金融机构获得融资，就不得不让渡自己的信息一样。

　　(五)根据信用评级行业的基本规则和内部管理制度，信用评级机构有责任和义务保守国家秘密、维护企业商业秘密和个人隐私。在实践中，信用评级机构本身对于任何发债主体进行信用评级的协议中都会涉及相应的保密条款，对发债主体不愿意进行信息披露的，且符合发债信息披露的相关法规，信用评级机构不能对相关信息进行披露。鉴此，信用评级机构对地方政府债券进行信用评级同样需要遵守保密原则和保密条款。

　　地方政府债券信用评级的难点和建议

　　(一)对地方政府债券评级的理解问题。地方政府债券评级并非根据GDP、财政收入、经济发达程度来进行简单的比较和排名，而是信用评级产品之一，是在对宏观经济运行和财政管理制度分析的基础上，分析地方经济、财政、债务、信息质量、支持力度等多种因素，综合判定地方政府及地方政府债券的信用质量。同时，需要正确认识信用评级的作用是缓减信息不对称、揭示信用风险，对债券的利率确定发挥参考性功能，不是定价作用。对此，我们建议通过对投资者和市场进行必要的宣传，引导投资者和市场能准确认识信用评级的作用，正确认识信用评级的方法。

　　(二)地方政府的违约机制问题。地方政府的违约机制即地方政府若出现违约，如何对相应的债务进行清偿的机制。目前，我国尚没有相应的法律法规明确地方政府的违约机制，这在客观上造成中央政府和地方政府在债务偿还上的责任无法进行有效地隔离，也给地方政府债券信用评级带来了一定困难。因此，我们建议在我国地方政府债券市场发展中及时出台相关法律法规，界定地方政府债券的违约机制和清偿机制，促进我国地方政府债券依法、健康发展。

　　(三)地方政府的信息披露问题。地方政府的信息披露及其制度建设是个渐进的过程，本次省市地方政府自发自还的债券发行，财政部规定了地方政府信息披露的基本规范，对于推动地方政府债券发展具有积极的意义。同时，我们建议财政部及相关部门进行研究、完善地方政府信息披露制度，健全地方政府债券发行和交易的法律法规，推动地方政府债券信息披露更加及时和完善。

　　(四)跟踪评级的材料获取及时性问题。本次地方政府债券的最长期限为10年，根据跟踪评级安排，新世纪评级将每年进行定期跟踪评级。若有重大信用事件，新世纪评级还会启动不定期跟踪评级程序。因此，我们建议地方政府能够与评级机构保持密切沟通，并继续积极配合，以保障评级机构能够及时获得各项评级数据和信息。

　　(五)国内地方政府信用评级体系的建立是一个系统性工程，更多地取决于财税制度的改革、地方政府违约机制的建立、地方政府信息披露制度的完善、地方政府融资方式的完善和透明化、地方政府债券的进一步分类、地方政府发行债券服务体系的完善。在这样的系统工程建设中，我们建议国内的信用评级机构能够通过参与具体的地方政府债券评级实践累积评级经验，继续加强评级理论研究，跟随地方政府债券评级建设的进度适时调整和优化评级框架与体系，着力提高评级技术，努力为我国地方政府债券市场的健康、稳定发展作出贡献。（第一作者系上海财经大学教授、上海新世纪资信评估投资服务有限公司总裁）