信息来源: 《中国外汇》2014年第11期 6月1日出版

　　

　　作者: 王熙凯 郑岩 外汇局鞍山市中心支局

　　

　　近年来，随着我国涉外经济的迅猛发展，跨境资金流动规模迅速膨胀，跨境资金的渠道和形式日益复杂。外汇指定银行（以下简称“银行”）作为外汇收支的主要渠道，直接面对的是涉汇主体。因此，银行在防范跨境收支风险上起着关键性的作用。而现实中，银行既要追求经营效益又要承担外汇管理的“代位监管”职责，即同时扮演着“运动员”与“裁判员”的双重角色。银行监管的效果直接影响外汇管理政策的贯彻执行。我国现行的银行监管模式是“条线式”监管，将银行主体的各类涉外业务人为割裂，区别归类成各个项目，外汇管理部门对割裂开的涉外行为开展监管。这种“条线式”监管难以全面防范银行涉外业务风险。在新的经济形势下，如何加强对银行的监管便成为外汇管理部门需要面对的重大课题。

　　

　　现行外汇指定银行的外汇监管现状

　　

　　“条线式”监管效率低，风险防范能力差。目前的“条线式”监管包括市场准入、银行自身外汇业务、代客外汇业务、外汇报表、国际收支申报。对银行的外汇业务实施的是业务合规性管理，包括部分指标审批管理。银行只要没有违反相关外汇管理规定，没有突破外汇局核定的指标即可。外汇局对银行主体实施的是“一刀切”的管理模式，这样不仅浪费了外汇局的大部分监管力量，降低了监管效率，还提高了守法合规银行的经营成本，不利于其参与市场竞争。现行的外汇业务“条线式”管理模式强调的是银行主体的微观业务合规性，并没有真正把银行外汇业务风险的防范纳入监管体系中。现行的外汇监管体系没有在国内、国际形势突变中预见和抵御风险的能力。一旦发生外来风险，缺乏预见和抵御风险的能力必将给我国银行业和金融市场带来巨大损失。

　　

　　多部门监管难以形成“合力”，监管成本高、成效低。虽然，目前以人民银行、外汇局、银监会三大部门对银行外汇业务的监管已经较为全面，但三个监管职能部门的监管侧重点不同，并且实施监管的行为均是独立进行，没有进行有效的沟通协作。人民银行监管的侧重点主要是外汇存款准备金管理；外汇局监管的侧重点主要是影响跨境收支的行为；银监会监管的侧重点主要是外汇产品的市场准入。多部门分别监管不见“合力”，不但监管成本高，而且难以形成对银行实施全面有效的监管，监管的效果也无法全面体现银行主体外汇行为的情况。

　　

　　“条线式”监管人为割裂银行数据，数据统计分析成本增加。全面有效的统计监测、分析数据，不仅能为银行主体带来经济效益，也能为监管部门的监管带来便利。但是在现行的“条线式”监管模式下，银行主体的外汇数据被人为割裂、归类，同一监管主体内部划分多个部门分类监管同一银行主体的业务数据，造成银行主体业务数据既有重复监管又存在监管真空的问题，影响了监管效果，降低了监管效率。

　　

　　对银行开展主体监管的思路

　　

　　建立科学有效的监管指标体系是核心。主体监管的核心思想是“抓大放小”、“择优限劣”、“低成本、高效率”。而秉承核心思想实现银行主体监管最重要的工作，就是银行监管指标体系的建立与科学设置。因此，建立科学有效的监管指标体系是对银行实施主体监管的核心环节。通过银行监管指标体系，可以便利、快捷地对银行主体的全部业务数据进行监测、分析，并可以通过体系的指标情况及时发现监管区域内跨境收支的变动趋势，进而对可能存在的跨境收支风险进行预警。为此，基于现有条件，本着深入、便捷、高效、低成本的思路，应从现有的外汇业务系统出发，利用外汇局现有的外汇业务系统和可掌握的其他外汇数据，在不增加银行主体提供数据成本的情况下，设计银行主体监管指标，并进行分类管理。

　　

　　科学设计银行主体监管指标体系。一是要区分银行主体。应将银行主体按外汇业务市场占有率和业务规模进行分类，并按银行主体业务规模计算权重比例，进行评价计分；同时设计加分项，对于银行主体“创新”、“管理与服务满意度”、“主动工作”等方面有突出表现的，进行区别评价。二是要采集便利。可利用各银行主体使用的业务系统采集数据，汇总后即时报送，不再开发新的数据采集系统，降低主体监管成本。三是阈值设置要灵活。指标体系的阈值可根据国际、国内的宏观经济形势变化，按照人民银行的货币政策进行统一调整，以利于根据形势变化调整对银行主体的监管力度与方向；同时，在设置指标体系的阈值上保留地区自主权，由外汇局根据地区跨境收支特点进行微调，提高指标体系与地区跨境收支的“配合度”。四是要具备包容性。指标体系包括外币口径数据和“涉外”人民币口径数据，因此需打破传统监管中的本外币红线，提高对银行主体监管的全面性。五是要兼顾宽度与深度。银行主体监管指标应分为一级指标和二级指标：一级指标是监管主体在经营活动中体现的，如风险性指标、合规指标；二级指标是对一级指标的深入，如外汇存贷比等。

　　

　　主体监管指标体系的设计

　　

　　指标体系的构成。监管指标体系共三大类3 0项，包括合规性指标1 2项，风险性指标14项，调整性指标4项。所有指标数据均可由外汇局现行使用系统和银行主体内部系统采集。监管指标是对银行主体日常经营活动中可能存在的风险进行监测及预判的基础和对银行主体进行分类的依据。

　　

　　各项指标选取的主要依据。本文监管指标的选取是基于宏观审慎（防范系统性风险）和微观审慎原则（防范个体风险），具体监管指标选取的依据主要是《有效银行监管的核心原则》（Core Principles for EffectiveBanking Supervision）、《商业银行风险监管核心指标》和《银行执行外汇管理规定情况考核内容及评分标准（2013）》。

　　

　　利用指标体系开展对银行主体的分类监管

　　

　　对银行主体监管仍以“倒金字塔”型评级分类为主体，即正常银行占绝大多数，异常银行占少数的分类构架，以更加符合监管理念，逐渐趋同企业主体监管，并制定“负面信息”披露制度，定期发布“负面清单”。针对目前已实施的货物贸易外汇分类管理中对银行监测未能区别体现系统性风险及操作性风险的问题。笔者认为在分类后，应充分考虑银行的风险构成属性，即何种风险发生的可能性更高。在ABC三类银行中，对出现过风险的银行，在监管和服务中要给予特别关注，并在激励和分类晋级中给予特殊政策，以达到充分体现区别风险类别，防范各类风险的目的。

　　

　　分类标准。根据帕累托法则，只要抓住20%的关键重点银行主体，即可全面把握防范全体银行主体的风险。鉴此，银行主体分类标准是依据三类指标对银行进行分值的确定，计算出主体监管银行的综合得分，再根据综合得分排名情况按6:3:1的比例将银行分为A类（信用银行），B类（关注银行），C类（风险银行）三类。

　　

　　辅助验证分类结论。首先，由于地区经济发展与对外开放度的不同，地区间银行整体的合规度可能出现趋同现象。其次，考虑到银行办理外汇业务规模及其涉外业务种类的多少直接影响利用监管指标评分结果，结合目前已实施的货物贸易外汇分类管理中，“抓大放小”、“择优限劣”的效果不太明显等问题，笔者认为，在分类后应充分考虑银行开办的外汇业务种类及其经营规模等因素，在ABC三类企业中，对本地区外汇业务占比较大企业做出标识，在监管和服务中给予关注，并在激励和分类晋级中给予特殊政策。

　　

　　分类监管流程及监管措施

　　

　　按照银行主体监管的核心思想，针对不同类别的银行主体实施差异化的监管方式。

　　

　　A类银行（信用银行）。外汇局对于信用银行可采取“远距离监管”方式，即采取非现场监管取代现场检查的方式。在日常监管中对其采取加强业务指导等措施加强其业务办理的合规性，使A类银行主动降低对其现场检查的频率；同时，在法规允许范围内，可对其创新类外汇业务予以支持。

　　

　　B类银行（关注银行）。对该类银行需加强非现场监测，并根据非现场监测结果，分析银行经营情况；对非现场监测中发现的异常情况及信息及时进行核查，如有必要，可开展现场检查。

　　

　　C类银行（风险银行）。首先，对分类为C类的银行在辖内通报并将通报抄送其上级行；其次，对C类银行从严进行外汇监管，对发现的违规问题从严从重处罚；再次，增加C类银行的现场检查频次，现场监督指导并要求限期整改。此外，应要求其定期向外汇局报告外汇业务开展情况。对在限定时间内情况无好转迹象的，可依法取消其办理相关业务的资格。