如果算上各地方政府投资计划，投资远超4万亿，资本金缺口更大。

     为解决资本金不足难题，中央政府逐步打通资本金来源渠道，包括中央代发2000亿地方债，发改委上报国务院用作资本金政府特定项目贷款方案，但这些政策还需要时间，而且要求较为严格。

     而地方政府则正搭建投融资平台举债，包括中期票据、企业债各种理财产品，可以统称为带有准市政债特色的“城投债”。据记者了解，从去年年底到目前，中期票据和企业债的发行量已达到2000亿元以上。

    这种准市政债正催生地方政府隐形负债的膨胀。中国人大财政金融专家类承曜表示，各级地方政府为满足地方财力需要，通过违规发债、设立政府下属的投融资公司从银行体系申请贷款，甚至拖欠建筑施工款等方式形成了政府的隐性负债。他说为防范地方政府债务风险，中央政府十分有必要对地方政府债务进行管理。

1.资本金缺口

    面临这轮全球经济危机时，创新地方政府的投融资改革迫在眉睫。

   随着土地收入减少，预算内用于教育医疗公共等投入增加，因此各个地方用于投资的资金空间不大。

  “首先其实最缺的还是资本金，”上海市一位政府智囊团人士对本报记者表示。

     按照《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》，从1996年开始，对各种经营性投资项目，包括国有单位的基本建设、技术改造、房地产开发项目和集体投资项目，试行资本金制度，投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。

     交通运输、煤炭项目，资本金比例为35%及以上；钢铁、邮电、化肥项目，资本金比例为25%及以上，电力、机电、建材、化工、石油加工、有色、轻工、纺织、商贸及其他行业的项目，资本金比例为20%及以上。

     就连一向被视为财政雄厚的上海市政府，今年也开始显现资金压力。今年1月15日，上海市长韩正表示，上海近期完成的到2020年的《上海市轨道交通网络规划方案》，及之前的13条线，资本金缺口约1000亿。

    上海，中国最富庶的城市也面临“资金窘境”。主要为上海政府输血的两大政府投融资平台上海久事、上海城投，最近因要发中期票据而公开的财务数据能够更进一步揭示融资压力。

    上海市轨道交通2号线东延伸段项目，轨道交通13号线一期项目，上海至江苏南通(沪通)铁路(上海段)项目，以及上海-杭州-宁波(沪杭甬)客运专线(上海段)。

     项目总投资622.87亿元，按照35%资本金缺口，则需要218亿元作为资本金，目前已投入资金仅为59.9亿元。按照相关要求，如果资本金没有到位，银行的信贷一般不敢进入。

     地方政府建设的资金困境并非今日独有。像上海这样发达地区已通过创新体制，解决城市建设资金来源问题，但如今却有待再次创新。

      据主要为基础设施项目融资服务的上海济邦投资咨询有限公司的资料，从上个世纪90年代以来，上海已累计完成基础设施投资3650亿元，占前50年投资额90%。如此大规模的投资规模，其资金来源完全有赖于上海走在全国前列的城市投融资体制改革。

     上海的投融资改革经历了几个阶段，从1980年代后期到90年代初，上海承担了国家主要的财政税收来源责任，政府城市建设资金严重不足。上海即成立了上海城投和上海久事，使基础设施建设从政府直接投资转向政府性投资公司进行间接投资。通过两大平台向外国政府举债(贷款)，补充城市建设资金，比如建造上海最早的地铁1号线。

     但资金缺口随着城市开发而继续加大，到了上个世纪90年代初期，上海开始利用特殊武器——土地，通过大规模的土地批租，加快城市旧区改造等。十年来上海通过土地批租共筹措资金1000多亿元。

     但土地资源毕竟有限，1990年代后期，受东南亚危机影响，土地批租大量减少。同时政府性投资公司负债规模过大，在此特殊情况下，上海采用了固定回报方式吸引外资。上海先后将南浦大桥、杨浦大桥等存量资产折价出售给境外投资者，为上海筹措资金。

     但固定回报方式，因利率太高(最高达12%以上)必然不能长久。从2000年上海嘉浏高速公路进行社会投资者招商为标志，上海公共设施建设投融资体制改革创新进入了扩大社会化融资的阶段。

   “以往可以用资产重组方式，降低投融资平台的负债率，再去银行套取资金。”一位股份制银行高管表示。

      据这位人士透露，上海城投2000年以后一度出现现金流困难，由于大量资金投入，但项目回收期长，短期内现金流收入极微，比如F1、科技馆、洋山深水港，导致银行贷款还款困难，负债率高企，银行不敢再发放贷款。因此，政府在2002-2003年之间对上海城投注资，主要包括注入国有股份红利以及注入上海崇明县一块地块，大大提高上海城投的资本金。

   “但对于改革较早的城市，现在已没有太多的经营性资产可注入，而农用地转为商业性用地变性难，政策卡的比较紧，所以地方政府募集资金的手段减少。”上述人士说。

     而济邦投资咨询公司相关人士表示，地方政府的诸多融资平台现在大多已负债累累，即使少数的资产优良企业，也担负着大量的非自用负债和担保，早就被利用为其他项目融资。

     而在高速公路等基础设施项目中引进社会资本这一条路，随着张荣坤案件和刘根山案件的爆发，放大了社会资本存在的种种弊端，使得外界对民营资本的作用认识大打折扣，因此地方政府在对民间资本开放时更加谨慎。刘根山出事后，其参与投资的沪青平高速公路的经营收费权已交给了上海建工集团将与上海城建集团，一切回到了原点。

    因此，面临这轮经济危机时，创新地方政府的投融资改革迫在眉睫。

2.“特殊”路径

    特殊时期的政策落实还需时间，并且要求较为严格，于是快速便捷本质上都可以统称为“城投债”的融资方式兴起。

    在这种情况下，各种打破“规矩”的特殊时期政策开始出台。

    按照1996年的《贷款通则》，不得违反国家规定以贷款作为注册资本金、注册验资或增资扩股。

    但发改委财经司司长徐林曾向本报记者表示，为解决资本金的问题，发改委正在制定政府特定项目贷款的方案，将允许银行信贷补充部分资本金。

    设计者设想贷款实行招标制度，哪些银行对政府项目的资本金贷款感兴趣，银行就可以去投标，同时由于该项贷款是用作资本金，因此其贷款期限要求在10年以上，同时利率在基准利率的基础上下浮20%-30%。

   “地方政府为了吸引银行投标，可以采取贴息条件。如果不贴息，银行就不会有积极性。”徐林表示。

      为了规避风险，发改委酝酿的政府特定项目贷款设定了诸多限制。其中包括：贷款不能超过资本金总额的40%，比如资本金要求1个亿，那最多只能贷款4000万；该贷款完全是为了贯彻落实积极财政政策使用，只能用于政府特定投资项目；该贷款只能在积极财政政策实施期间发放，即2009年、2010年，过了这两年就不能再做贷款。

     该方案已上报国务院等待审批通过。而发改委主任张平在两会期间也证实，将发放一部分政策性的贷款，作为特殊情况下的特殊政策。国家发改委、财政部、人民银行和银监会已经商量了一个具体的办法，发放一些期限比较长，利率比较低的政策性的贷款，作为项目资本金。

     此外，银监会已经放开“禁闭”多年的并购贷款，允许银行为企业并购发放贷款，这在一定程度上已突破了信贷不能进入资本金的禁区。

     同时,一些地方政府还亦瞄上保险资金。上海市金融办一位人士在一次上海保险会议上也坦承，上海正为200亿资本金缺口发愁，号召保险企业做些课题研究，金融办也将与保监会沟通，由上海市政府推荐项目，在保险资金运用和项目投放上探讨进一步合作的可能。

     保监会资金运用监管部主任孙建勇曾多次透露，2月底3月初，保监会将出台有关保险资金投资基础设施债权的有关办法；4、5月，将出台有关保险资金进行股权投资的有关办法，并将在近期出台有关扩大保险资金在债券市场投资范围的办法。

    此外，今年财政部还将代发2000亿地方债。

    但这些政策落实还需时间，并且要求较为严格，于是快速便捷本质上都可以统称为“城投债”的融资方式兴起。

    具体而言，就是各地政府不直接举债，集中资源打造巨型投融资平台，通过金融市场发债(包括中长期票据、企业债等)或者发放信托理产产品募集资金，以破解资本金和其他配套资金不足的难题。

    本报去年12月曾独家获悉，北京、上海、广州将作为试点，通过把中期票据发行期限从3至5年延长到8至10年，部分可以用作项目资本金。此前中期票据的发行期限一般在3-5年，因此它在用作资本金时，存在时间上的不匹配等问题。

    而徐林也表示，人民银行允许企业发行中期票据以及发改委审核发行的企业债券，有一部分是可以用作资本金投资。操作上也没有特别大的法律障碍，对政府投融资平台来说，可以放到子公司的项目上用作资本金。

    经过交易商协会注册后，京沪粤三个平台集中在3月9日集中发行中期票据。其中，北京国有资本经营管理中心和广东恒健投资控股有限公司的发行规模均达100亿元，上海久事公司50亿元。除北京为5年外，其余两地公司中期票据的发行期限达8年，为中期票据面世以来久期最长的一次。

    但在募集资金的用途介绍时，三家公司似乎有意避开“资本金”这个词。记者近日致电上海久事，相关人士也对此三缄其口。

    按照《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》，投资项目资本金可以用货币出资，也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资。而中期票据能否用于资本金显然还有疑问。但事实上，这一问题已被淡化了。

   “资本金是个对经济活动起约束力作用的，在特殊时期，资本金这个概念可以淡化，关键是看项目，看投资方的信用。”一位政府人士如此分析，因为如果信用存在，即使这个项目没有资本金一样可以存活、经营。

3.“城投债”爆发

    虽然按照相关规定，发行企业债必须要求企业最近三年可分配利润(净利润)足以支付企业债券一年的利息，但是变通的方法却很多。

    按照相关规定，中期票据的待偿还余额不能超过企业净资产的40%。“集合资源打造巨型的平台再去发债，一次融资的资金量就比较大，而且手续较方便。”一位银行投行部人士表示。

     在中期票据试点中，北京市动作最大。2008年12月，北京市国资委以现金5000万元和其持有的北京能源投资(集团)有限公司的全部股权、北京市首都公路发展集团有限公司74.24%的股权、北京医药集团有限责任公司20%的股权出资，注册成立北京国有资本经营管理中心，注册资本为300亿元。1月，北京市国资委再将其持有的首钢总公司等另外5家国有企业的股权划转注入“中心”。“中心”总资产4000多亿元，已是庞然大物。

     广州也不例外，2009年1月12日，广东省人民政府将其持有的南方电网股权和中广核股权划转给广东恒健持有。目前相关股权划转工作正在推进。2009年2月13日，广东省人民政府再次将广东省国资委代其持有的粤电集团76%股权无偿权划转给恒健投资持有。2009年2月16日，广东省国资委以粤电集团76%股权增加出资152亿元。

    由此，恒健投资注册资本金由5000万元增资至153.17万元，迅速“变大”。截至2008年9月，总资产大概900多亿元。

上海没有整合新的平台，不过已有的上海久事和上海城投的资产都已经以千亿计算。

   “现在各地都有这种想法(发债)，比如北方某大省，他的投资的资金缺口达到300亿-500亿元。因此目前也在整合旗下的各种水务、交通建设等等资产，装在一起组成大平台。如果发不了中期票据，就可以发企业债等。”据一位专做基础设施项目的专家介绍。

     而河北省已经出台《关于推进城市建设投融资体制改革的意见》，主要的内容也是要求各个市成立基础设施融资平台。

     虽然按照相关规定，发行企业债必须要求企业最近三年可分配利润(净利润)足以支付企业债券一年的利息，但是变通的方法却很多。

    “按照规定，企业存续期必须有三年，政府新成立一家公司就会有问题，但是你可以把已经存在三年以上的企业公司变更注册，也就是借一个壳。关于盈利的障碍也是可以解决，比如如果煤气公司亏欠，就可以把赚钱的交通公司合并进来，在会计上就可以追溯到两家公司的前三年，把前三年的报表做成盈利。”上述专家说。

     上述专家表示，地方政府融资平台债务都可以统称为城投债，带有准市政债的特色。

      根据中债登的统计数据，截至2月底，中期票据发行15次，发行量606亿元，如果加上京沪粤三大平台3月9日发行量，则达到近850多亿元。而发改委主任张平在两会期间表示，从去年4季度到目前已经发行了45只企业债券，大体筹措了1300多亿的资金。

      按此估算，城投债的主要募集资金的渠道中期票据和企业债发行量达到近2000亿，这还不包括目前向国家提出申请的待发行企业债券，总共接近1000亿的资金；以及截至2月底短期融资券的发行量551亿元和各种同性质的信托理财产品。

4.银行争抢馅饼

     现在来看，基础设施建设等成为中长期项目主要贷款需求，而民间投资的信贷需求却较少。

     如果资本金只是第一步，那么接下来银行将是融资“主角”。

      3月初，上海静安一处高档酒店，揭牌了两家机构——静安区土地管理中心和静安区投资有限公司(简称静投)。

      工行上海分行、中国银行、中国建设银行上海分行、交通银行上海分行、上海银行总行、民生银行上海分行、浦发银行上海分行等银行的行长或副行长悉数到场。

     “今年是静安经济发展面临挑战较为严峻的一年。我们积极探索和完善政府的投融资体制，做大融资规模，重点解决土地储备、旧区改造、市政工程和保障性住房建设等项目的融资问题。”静安区区长张仁良表示。

     就在这天，政府为三个项目和银行签订了授信项目。

      首先政府通过财政注资15亿元搭建了“静投”这个平台，而这个平台很快将撬动数倍银行贷款。当天，静投与工行、中行、建行、上海银行、交通银行、民生银行和浙商行等7家银行，签订意向性合作协议。据银行人士透露，资金金额估计可达近百亿元，其中一家大行当地支行给其的授信就达数十亿元。

      同日，静安区负责的地铁12、13号线在该区的动拆迁工作和建设工作，也有5家银行与之签了授信协议。对于该区的一个经济适用房项目，一家股份制银行也提供了贷款。

    “那都是政府项目或企业，而上海财政雄厚，静安有很多亿元税收大楼，银行肯定是抢着要的。”一位大行当地支行行长表示。

     在这些大项目中，银行扮演重要角色。公共基础设施项目一般都能够获得银行的长期贷款支持。一般来说，贷款金额为总投资的65%-70%左右，期限一般在10-15年左右，其中包括若干年的贷款宽限期，宽限期内公司无需还本，只需支付利息。

     以地铁融资为例，资料显示，2000年上海久事和上海城投联合组建上海申通公司，负责轨道交通商业化运作。申通注册资本金260亿元，其中上海久事占60%，主要通过申请国开行长期贷款、发放债券等方式筹集资金，然后以现金方式注入申通作为股本金；上海城投占40%，主要以地铁1号线的存量资产作价投入。

      而上海申通地铁的投融资体制，不是由申通公司为所有轨道交通项目进行统一融资负债，而是采取与沿线各区一起，联合组建项目公司，申通和地铁出相应的资本金投入。轨道交通沿线的征地、动拆迁及其安置工作，由各区自行负责，动拆迁费用折价入股项目公司，同时申通会给予相应补贴。实际上，地铁对银行依赖更大，项目公司65%左右资金来自于银行长期贷款，同时地方政府负责动拆迁时也会向银行融资。

    一个市如此，随着四万亿投资的开始，这些大项目中银行所沉淀的资金量更是远超想象。

     今年前两个月全国新增信贷2.69万亿，以票据融资和中长期贷款，中长期贷款占当月新增信贷规模的比例为32.3%。

     一位股份制银行高层表示，信贷结构上中长期贷款的占比可能还会很高，银行急着把好的中大型项目抢到手。现在来看，基础设施建设等中长期项目成为主要的贷款需求，而民间投资的信贷需求却较少。

    铁道部2009年中期票据发行的相关文件显示，铁道部近三年从国内外银行获得贷款分别为369.01亿元、650.33亿元和771.27亿元。不过截至2008年底，铁道部已与主要金融机构签订战略合作协议，银行承诺意向授信规模超过2万亿元，可见力度之大。

5.隐性负债阴影

    以前地方政府可以通过借新债还旧债，在经济比较好的时候，可以延缓问题。但是如果碰到经济不好的时候，则可能会造成较大的问题。

     银行信贷大量进入，地方政府的“城投债”爆发，在地方财力减缓之时，亟需警惕地方政府的隐性负债膨胀。

     按照《中华人民共和国预算法》第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

    变通的办法是，地方政府通过搭建投融资平台再发债或者向银行贷款间接负债。所以尽管地方政府每年公布的财政预算收支平衡，但这没有反映地方政府的真实负债情况。

    人民大学财政金融学院副教授类承曜分析，地方政府债务的复杂性在于：地方政府债务中，既有显性债务，也有隐性债务。显性债务一般包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款、拖欠工资、拖欠企业离退休人员基本养老金等，除了明确的负债外，常表现为未支付的应付支出；而隐性债务包括地方政府担保的外债、地方金融机构的呆坏账、社保资金缺口等。地方国有企业、学校等事业单位的负债从广义上来讲也是地方政府负债。特别是各级地方政府为满足地方财力需要，通过违规发债、设立政府下属的投融资公司从银行体系申请贷款，甚至拖欠建筑施工款等方式形成的隐性负债。

     一位股份制银行南京分行人士介绍，通常地方政府的投融资平台向银行借贷时，会以项目公司作为借款主体，以项目资产和收费经营权做抵押，而另外政府或者政府性公司会出具“支持安慰函”，在项目现金流量补贴、贷款贴息等方面予以支持，“虽然没有法律效力，但是政府毕竟要讲究信用。”

      而今年京沪粤三地试点发行中期票据。由于中期票据是一种无担保债券，为能够使市场更加接受，这三大投融资平台都在偿债机制上进行了信用增级，其中都提到政府的还款保障。

     上海久事方面表示，上海市近期对中期票据试点工作召开会议，根据《关于本市中期票据试点工作的会议纪要》以及《上海市人民政府关于申请注册发行中期票据有关事项的通知》，对于上海久事用于基础设施、民生工程等领域重点项目建设的中期票据募集资金，在通过上海久事的国有资本收益偿还后，不足部分全额由政府购买。

《北京市人民政府关于申请注册发行中期票据有关事宜的批复》也明确了类似“政府购买服务”方式的安排。

       无独有偶，广东省财政厅也规定，本期中期票据筹集资金参照财政资金管理，设立偿债备用金专户，于每年2月底按中期票据的还款计划额度将偿债资金拨付至偿债备用金专户，确保中期票据按时还本付息。

       一位金融专家分析，为了能让投资者更能认可发行期限长达8年的品种，政府用比“安慰函”更明确的方式表达了政府的还款保障。其实质上就是政府兜底，只不过是换种说法而已。但由于政府按照法律不能直接担保，因此在用保障方式和表述上仍然模糊。

      由于各种隐性负债存在，导致目前很难了解地方政府的真实负债情况。据国务院发展研究中心地方债务课题组的粗略统计，目前我国地方政府债务至少在1万亿元以上。其中，地方基层政府(乡镇政府)负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债400万元。

      但负债毕竟是一个动态的概念，而且地方政府的实际偿债能力仍是一个巨大的问号。

      根据上海城投、上海久事公布数据，发行人期间费用中占比最大的是财务费用，其投资业务开展过程中需大量对外融资。截至2008年9月，上海久事总负债1064亿元，长期借款740亿元。上海久事一年财务费用就达到12.53亿元(包括利息收入和支出)，而2006、2007年两年上海久事平均利息支出都达到了20亿元以上。上海城投负债1131亿元，长期借款548亿元。

      上海的财政实力在全国可能最为雄厚，但是据媒体报道，韩正却表示，“目前上海已运营的轨道交通线路230多公里，每天客流300多万，2008年收入35个亿，但是仅需要返还的利息就高达28亿，收入仅够支付利息，银行贷款的本金如何归还，还是个未知数。"

     “在刺激经济增长的过程中，我们也担心大量上马的项目是否会重复建设，因此我们建议项目审批时可以考虑要求项目引入银行或者社会资本，因为低水平没有效率的项目，银行或者社会资本不会有热情。”上海济邦投资咨询有限公司相关人士说，从他了解的情况来看，年初上报的地方政府的污水处理项目就达几百个，而实际需求可能并没有那么多。

      一位金融专家分析，以前地方政府可以通过借新债还旧债，在经济比较好的时候，可以延缓问题。但是如果碰到经济不好的时候，则可能会造成较大的问题。

     “地方债问题的核心在于地方政府债务的管理问题。谁能发行，谁不能发行，怎么发行，这些基础工作要做好，如果只放不管，不加约束地一哄而上，必将导致地方政府负债的混乱局面。”类说。

     他建议，首先，中央政府要了解地方政府债务总量、结构和性质。其次，地方政府债务的发行须经过中央政府的审批，第三，中央政府需要建立一系列的地方债务预警指标体系。

6.结构失衡的风险

      银行都把政府的大型基建项目列为安全高地，行为背后有着深层次的体制上的逻辑。

    “心里很着急，从上到下都着急，上级行要求我们加快贷款投放，但是我们苦于贷款投放不出去。”在中国小商品经济发达的义乌，当地一位大型银行支行行长2月12日向记者表示，他们当天正开会研究如何加大信贷投放。因为从去年年底至今，该支行的信贷一直趋于平缓，没有明显增长。

     而当地另一家股份制银行则是信贷负增长。这与全国信贷中长期贷款的飙升呈显著对比。

     这表明，目前大量的信贷投向了中长期贷款，信贷结构明显失衡。南通银监局调查就显示，当前通过加大基础设施建设拉动内需的背景下，银行普遍上调政府背景贷款的信用等级，曾经纳入限制类的交通建设等政府背景客户转身成为优质客户。

     南通银监局表示，新一轮政府贷款热暴露了银行过度授信、抵押担保不落实、贷款项目进展不透明、贷款项目与中央拉动内需项目脱节的共性问题。这一信贷结构的演变，一方面导致政府背景贷款风险集中集聚，另一方面有可能诱发重复投资，达不到拉动内需、促进发展的既定目标。同时，银行主观上支持小企业和“三农”意愿本不强烈，加之部分银行要求纺织、化工等行业全年非贴现贷款“零增长”，造成当地特色小企业遭遇信贷瓶颈，不利于改善就业以及更好地扩大农村内需。

    中金公司的一份分析报告指出，银行不良贷款虽无近忧却有远虑。新增贷款审批中，信贷标准有所放松，一些边际借款人获得了贷款，新发放贷款中肯定会产生新的不良贷款。根据2003年人民银行天津分行的一项调研，津、晋、冀、蒙四地1998-2002年国债配套项目贷款的不良率为2.4％，关注类贷款比率为18.2％。

     而记者也注意到，项目的债务融资约有65%是银行发放，而如果特定项目贷款方案通过，银行将可以发放部分股本金贷款，同时目前发行的中期票据等购买的主体主要也是银行。

    但是记者采访多家银行高管和一线人员，无一不把政府的大型基建项目是列为安全高地。银行的行为背后有着深层次的体制上的逻辑。

    他们认为，相比较民营企业，国有企业的安全性更高，因为其背后有着隐形支撑，“如果我贷给民营企业出了事，反而我有道德风险，说不清。但是贷给国有企业，即使不良，最终也会有人埋单。”

  “现在还不是提风险的时候，这轮经济刺激，我们很难置身事外，1、2月份我们的信贷速度落后于同业，同业非常快，我们其实有些困惑。”一家股份制银行风险管理部门的负责人说。

    一位曾经参与给上海磁悬浮发放过贷款的人士则表示，早年他们想给磁悬浮发放贷款，银行总部却不同意，后来信贷员说服了总行，理由是贷款18年(3年宽限期)，到时责任人可能都不在其位了，不会对他们有影响。第二，项目肯定能成功，因为是政府工程。第三参加这么大的市政项目，对银行来说意义重大。

    他还表示，当时这家银行还没有那么多资金头寸，于是寻找了一些保险公司做协议大额存款，以此发放贷款。

    如今磁悬浮的运营还处于亏损阶段，但早已物是人非。

   “给大型项目贷款的风险在于系统性风险，如果出了系统性风险，其他贷款也好不到哪去。”另一位股份制银行高管则表示。

    但要引起关注的是，在中国商业银行股改之前，就曾背负沉重的不良贷款包袱。北京大军经济观察研究中心主任仲大军的一份报告显示，我国银行不良贷款的形成主要有三个时段：一是上世纪80年代至90年代初；二是上世纪90年代初经济过热时期；三是上世纪90年代中后期国家实施企业破产兼并改制。

     而不良贷款形成的原因有：企业融资渠道主要通过银行，企业缺少自有资金；经济增长属于政府主导的数量扩张型经济，银行听命于指令；国家政策性因素影响，根据宏观经济需要而发放的特定贷款。

    随着中国银行业股改的完成，这种导致不良贷款包袱的机制是否已经完全改变，仍需观察。但不同的是，2003年中国银监会的成立，对银行的独立监管日益严格。面临此轮全球金融危机，银监会提出保增长同时，则时刻未放松对金融机构风险监控。

    中金也指出，银行新增贷款风险暴露需要2-3年时间，若到时经济复苏，那么新增贷款的风险就不会大幅爆发，可以通过盈利的增长来消化。因此，银行增大信贷投放的重要逻辑前提应是中国经济在谷底徘徊的时间不会太长。