文 | 张曙光

　　面对美国旨在回避和绕开WTO框架，为全球治理重新建章立制的意图，中国需谨防被边缘化风险，通过上海自贸区实验场与国际接轨，迈开改革开放第三步。

　　2013年12月27日，上海市常务副市长屠光绍公开表示，“一行三会”协调监管已在中国（上海）自由贸易试验区（简称“自贸区”）启动，监管要与国际接轨。

　　这标志着本届政府全面深化改革和扩大开放的一项重要举措已经开始步入正轨。实际上，自贸区作为中国深度开放试验场，其重大意义必须重视，尤应关注其引发的系统性变革。

　　“二次入世”危险

　　30多年来，中国的对外开放已经迈了两大步：第一步是1980年代初建立深圳等四个经济特区，第二步是2001年加入 WTO。这两步在中国的改革和发展上起了极其重要的作用，不仅把中国引上了市场经济的发展道路，而且带来了中国经济30年的超高速增长，极大地改变了中国的面貌。现在，上海自贸区的成立和运作是中国迈出的扩大开放的第三大步。

　　从国内来看，中国改革和发展已经处在紧急的转折关头，由于既得利益集团的坐大和反对，国内社会矛盾非常尖锐，进一步的改革面临着巨大的阻力和压力，政治体制改革无法突破，经济改革存在着停滞和倒退的危险；30年的高增长带来了严重的结构失衡、社会危机和生态灾难，原来的经济增长方式难以为继，而调整和转型面临重重障碍和困难，如果没有重大举措，很难打破现有格局。

　　从国外来看，世界银行首席经济学家考希克·巴苏认为，在未来的一年到一年半内，世界经济将面临“非常困难”的时期。国际货币基金组织发布的《世界经济展望报告》中，把2013和2014两年全球经济增长预期下调到2.9%和3.6%，分别下调了0.3和0.2个百分点。在这一背景下，美国先后推动的《跨太平洋战略经济伙伴协定》（TPP）、《跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定》（TTIP）和《服务贸易协定》（TI－SA）谈判等，旨在回避和绕开WTO框架，为全球治理重新建章立制，引领和建立国际经济新秩序，并从传统的商品贸易转向服务贸易和跨境投资交易；而这些安排又不把中国包括在内。如果中国不能适应这种变化，就会被边缘化，甚至面临着“二次入世”的危险。中国要取得突破，就要参与新框架的建立和新规则的制定，而要加入谈判，又遇到国内体制不适应的问题。

　　新规则专注服务贸易与投资

　　上海自贸区是在应对美国主导的泛太平洋合作伙伴以及大西洋贸易和投资伙伴谈判的情况下设立的，后者就成为一个必要的参照和瞄准的目标。这从自贸区接受和采纳准入前国民待遇和负面清单原则就可以得到证明。这样一来，自贸区也就面临着很大的挑战。

　　首先，美国主导的自由贸易新规则是对WTO规则的超越和替代。WTO规则的关键是最惠国待遇原则和（准入后）国民待遇原则，旨在解决货物贸易自由化及与货物贸易有关的投资和服务贸易，而美国新规则的核心是准入前国民待遇原则和负面清单原则，旨在建立一个专司处置服务贸易自由化和投资自由化的一般性框架，是一个比WTO标准更高、范围更大、更为宽松的自由贸易规则。

　　因为，准入前国民待遇是指外资在没有进入以前就享有与中国国民和企业一样的待遇，特别是在企业设立、取得、扩大阶段，其待遇不能低于本国投资者；而负面清单是指给不开放的行业和受限制的商业活动开列一个清单，凡未列入负面清单的就是法无禁止皆可为。然而，上海自贸区并非美国主导下的双边和多边自由贸易区，也不能与美国签订双边协定，但又要根据这两个原则制定政策框架和改革路径，这就要求从实践WTO规则向接受和适应美国新规则转变。

　　引发全面转型

　　服务贸易和金融交易与商品货物贸易有原则的不同。后者有实体性，可以限定在一定区域范围内进行，如保税区；前者是非实体性贸易，不可能用一道围墙限定在一定区域内。特别是金融市场，是一个建立在网络新技术基础之上的统一的全国性市场，自贸区推出的9项金融改革，包括利率市场化、人民币国际化、资本项目自由化等，都是以交易（而非贸易）为主的概念，如果自贸区内资本项目自由化是完全意义上的自由化，那就成为国际资本流动的“自由港”和“集散地”。然而，上海自贸

　　区又提出了28平方公里的区域概念，如果这个概念是真实的“围墙”性质，那就是一种“境内关外”模式，与一般保税区没有多大区别，更多的是政策上的再优惠；如果在这个区域实现贸易和投资自由化，那么这样的“围墙”就根本不存在，也不可能存在。这样的开放就不是边境市场的局部开放，而是国内市场的全面开放。这是一种系统性的质变，其对经济和金融的影响将是全面和系统性的。

　　上海自贸区如果全面实施负面清单原则，那么自贸区乃至整个中国经济金融监管当局就要从重审批转向重服务，从事前审批转向事后监管，从静态监管转向动态监管和及时监管。特别是自贸区不可能是一个区域概念，自贸区的风险在一定程度上就是中国经济金融体系的风险。这就对政府监管能力提出了更高的要求。这种通过外部压力倒逼内部改革的方式虽然是中国曾经走过的道路，但却遇到了新的问题，在现行体制已经相当僵化和触动利益比触动灵魂更难的情况下，这样的改革能够推进到何种程度，关系到自贸区试验的成败。

　　有人认为，既然美国的新规则把中国排除在外，中国可以另搞一套。比如可以效法欧元区的作法，成立“中元区”和“亚元区”，先把一国四地的货币统一起来，再进一步统一亚洲货币。这虽然是一个重要途径，但有点过于理想。政治上的不同体制和格局，经济上的巨大差异，实施起来很难，借此来推进改革和转型，困难也许更大。比较现实的做法是，在办好上海自贸区的同时，深化中国与东盟的政治安全、经贸合作、互联互通，推动签署《中国－东盟国家睦邻友好合作条约》，提升中国－东盟自贸区，逐步实现贸易自由化和投资便利化。

　　（作者系北京天则经济研究所学术委员会主席）