随着中国（上海）自由贸易试验区（简称自贸试验区）的挂牌和中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的公布，中国开启了以“开放促改革”，全面深化改革新时期。自2005年以来，由上海浦东在全国率先开启的综合配套改革，现已历时八年，全国试点增至十几个。在全面深化改革新时期，上海浦东应如何率先打造综合配套改革升级版？对上海和浦东而言，如何认识和处理好中国（上海）自由贸易试验区建设和浦东综合配套改革的关系？这都将是上海、浦东进一步贯彻落实十八届三中全会精神，开启全面深化改革新时期所面临的重要问题。

　　浦东发展的制度基础与

　　自贸区的内外联动

　　充分利用自贸试验区的制度红利，创新探索自贸试验区内外联动机制，这是浦东探索在全国可复制、可推广的自贸试验区建设经验的应有题中之义。比如，自贸试验区190条的2013版负面清单推出以后，中共十八届三中全会的《决定》提到负面清单管理今后要在全国层面逐步推开。那么，浦东可否先行先试，率先制定200条的浦东版负面清单，上海能否制定250条的负面清单？

　　2005年作为中国首个综合配套改革试点以来，浦东按照“三个着力”（着力转变政府职能，着力改变经济运行方式，着力改变城乡二元经济与社会结构）的基本要求，经历了八年的改革实践，以开放促改革，以改革促发展，把综合配套改革与上海“四个中心”建设紧密结合，在国际金融中心、贸易中心、航运中心功能打造方面取得了显著成效。建立了国内领先、国际接轨的金融市场体系和金融生态环境，口岸监管模式不断创新，贸易便利化程度大大提高，总部经济逐渐向亚太总部能级转型，外汇管理体制改革不断深化，这都为人民币国际化、金融开放、服务贸易发展打下了坚实的制度基础。

　　中国（上海）自由贸易试验区总体方案中提出的诸多重大制度突破，比如跨国公司资金集中管理试点等，大都是浦东综合配套改革基础上的升级版。再比如，浦东先后开展了几轮审改，最大限度地减少对生产经营活动和各类机构及其活动的审批管制，审批事项从最初的724项压缩到242项，减少了三分之二，成为上海市行政审批事项最少的地区，并在全国名列前茅；浦东在2010年推出工商、质监、税务“三联动”登记改革试点。这些改革事项都为进一步转变政府职能，建立完善的事中、事后监管体制和负面清单的出台奠定了良好的制度基础。

　　由于在国家层面暂停了三部上位法为中国（上海）自由贸易试验区改革保驾护航，其改革环境明显优越于全国其他区域。于是，有观点认为自贸试验区内的制度创新比浦东综合配套改革领先了，综合配套改革已处于尴尬境地。其实，自贸试验区推出之后，综合配套改革对上海和浦东全面深化改革更加重要了。因为自贸试验区内的改革是点上的改革，浦东综合配套改革则是国家赋予浦东先行先试的面上授权。充分利用自贸试验区的制度红利，创新探索自贸试验区内外联动机制，这是浦东探索在全国可复制、可推广的自贸试验区建设经验的应有题中之义。

　　尽管中国将来可能会推出多个自贸区，但其范围也是有限的，“一线”、“二线”的区分还是存在的，以点带面、内外联动的体制机制比自贸区自身建设更重要。

　　自贸试验区总体方案提到的教育、医疗等诸多服务业在自贸试验区发展将遇到空间资源的约束，除了在地理范围上扩区的选择之外，自贸区内外联动，放大溢出效应才是区域发展的根本之道。

　　此外，上海市人大已经通过了《关于促进改革创新的决定》，该法规指出，针对当前的阻碍改革创新的法律制度障碍，要积极发挥浦东新区综合配套改革试点先行先试平台的作用。韩正书记近日提到借鉴自贸试验区制度创新经验时指出，“不涉及国家法律制度的事情，全市面上就要借鉴，浦东新区就可以马上借鉴起来”。

　　比如，自贸试验区190条的2013版负面清单推出以后，中共十八届三中全会的《决定》提到负面清单管理今后要在全国层面逐步推开。那么，浦东可否先行先试，率先制定200条的浦东版负面清单，上海能否制定250条的负面清单。

　　发展浦东的六条建议

　　随着中国（上海）自贸试验区进入加快建设阶段和中共十八届三中全会《决定》进入贯彻实施阶段，浦东应该在总结八年以来的综合配套改革经验的基础上，结合中国（上海）自贸试验区建设和中共十八届三中全会精神，继往开来，率先在全国打造综合配套改革升级版，开启上海全面深化改革新时期。

　　一是用好自贸试验区制度红利，创新自贸试验区内外联动机制，放大自贸试验区的溢出效应，在体制机制、产业企业、园区镇域、政策法规等方面，探索建立自贸试验区内外联动发展机制。把自贸试验区内投资管理、市场监管、贸易便利化和金融监管制度方面的改革推广到陆家嘴、金桥、临港等重点开发区。扩大自贸试验区企业“区内注册、区外经营”的产业领域。借鉴香港贸发局等法定机构管理服务模式，在浦东率先成立关于国际贸易、金融服务、航运服务等法定机构，为国际国内、区内区外的投资、贸易交流搭建管理服务平台。把浦东国资国企改革、开发公司转型与自贸试验区内外联动相结合。比如，陆家嘴、金桥、张江等区外开发公司在自贸试验区内成立混合所有制企业，参与开发建设、资本运行等活动。一方面可以借助国际化的市场环境倒逼国企治理制度改革，另一方面以“区内设立分公司，总部留在区外”的方式分享自贸试验区制度红利，增加了区域利益分享通道，促进浦东开发区之间均衡发展。根据自贸试验区功能拓展和产业发展需求，选择毗邻自贸试验区的镇域，规划建设适量的住房、教育、医疗等社会配套项目和具有保税、免税功能的展示、销售、贸易中心项目。

　　二是进一步转变政府职能，简政放权。要想达到快速与自贸试验区联动的目标，关键因素在于加快政府行政体制改革。根据浦东新区区委书记沈晓明讲话，浦东将启动“区级机关人数下降15%、区级机关内设机构数下降15%”的政府机构改革，机关编制和人员下沉基层，充实街镇社会管理和开发区管委会的队伍。另外，浦东已整合工商、质监、食药监三支队伍合并为一个局，探索构建一个覆盖生产、流通消费全过程的统一的监管体系。进一步转变政府职能，还要借助负面清单管理理念，提出浦东版的政府权力清单，在要科学合理划分政府与市场、政府与社会边界的基础上，调整政府考核机制和激励机制，规范和明确权力运行的程序、环节、过程和责任，运用法治思维和法治手段，建立透明、公开、可考核、可监督、可问责的行政体制。

　　三是进一步消除体制机制瓶颈，释放创新潜力，推动上海“四个中心”核心功能区建设和加快产业创新转型。到2020年，上海基本建成国际金融中心、国际航运中心的目标不能动摇，中国（上海）自由贸易试验区建设和全面深化改革为上海“四个中心”建设增添了新动力，创造了新机遇。浦东作为上海“四个中心”建设的核心功能区，要进一步释放张江国家自主创新示范区的创新潜力，进一步消除阻碍集成电路、生物医药等传统支柱产业发展的制度瓶颈，建立完善适合互联网金融、平台经济、移动互联网等新技术、新模式企业发展的制度环境。进一步优化调整产业用地规划管理制度，按照土地集约化利用原则，加快浦东北部传统工业开发区向现代服务业集聚区转型。

　　四是对接国家新型城镇化战略，加强城乡一体化体制机制改革，探索国家化大型城区的新型城镇化路径。浦东，乃至上海产业转型升级的潜力空间主要集中在浦东南部地区，特别是临港地区，该地区城镇化、产业化进程和模式选择至关重要。从全国来看，建立在“征地”制度基础上的土地供给方式面临终结，浦东新区南部地区不能简单重复北部城镇化方式。在全国新型城镇化规划推出之际，浦东应该率先制定浦东推进新型城镇化发展规划体系，着力打造浦东中部地区新型城镇带，积极引导先进制造和现代服务企业入驻镇域。促进“北部园区城区化，南部镇域产业化”，加快产城融合进程。以农村土地、集体资产、农村治理为突破口，启动新一轮农村综合配套改革，探索试点适合上海特色、浦东特点的农民经营性建设用地直接入市方式，探索农村土地信贷、土地信托、土地基金等多种土地金融创新方式。吸引社会资本投资农业，发展混合所有制经济，提升现代农业、设施农业比重。

　　五是贯彻中共十八届三中全会精神，率先深化国资国企改革，促进国有开发公司转型发展。随着上海市国资改革二十条的发布，上海国资国企深度改革率先在全国启动，浦东国资国企改革也应充当改革先锋，率先从房地产、建筑等一般竞争性领域退出，充分发挥国资国企在创新功能提升、产业转型引导方面的作用，增强国资创投在新兴产业投资、创新成果产业化等方面的作用。以上海自贸试验区建设为契机，推动陆家嘴、金桥、张江等国有开发公司转型，利用自贸试验区制度创新，拓展业务范围，组建对外投资基金，提升公司治理能力，从而推动浦东国资率先“走出去”。

　　六是深化社会领域改革，突出社会治理创新，探索特大型城区的社会治理经验。浦东新区面积约有1200平方公里，现有两级政府管理服务框架，形成了“大区域、扁平化”的管理服务体制，这就要求浦东在保持服务效率的同时，社会治理模式要率先创新。目前，浦东新区的“大镇体制”和“镇管社区”探索取得了良好成效，随着未来浦东南部地区城镇化进程的加快，大量人口的快速导入，“镇改街道”的传统模式已经不适合未来发展，进一步深化“大镇体制”和“镇管社区”是保障浦东新区南部地区新型城镇化的重要体制机制。在全区统一规划的基础上，继续完善大镇体制，根据浦东新区“大型居住社区”规划建设，增加“镇管社区”试点。在时机成熟时，进一步优化街镇行政区划。进一步深化研究“管镇合一”管理体制，对“管镇合一”的适用条件、管理模式进行深入研究，对现有试点经验及时总结，对符合条件的地区大胆试点，稳步推进。

　　（作者系浦东改革与发展研究院综合研究室负责人。周知秋编辑，工作邮箱：zhouzhiqiu@wxjt.com.cn）