经济观察报 记者 叶静宇作为自贸区贸易便利化制度改革的重要一环，海关监管被赋予“一线逐步彻底放开、二线高效管住、区内货物自由流动”的要求。不过，据经济观察报了解，有关海关监管改革的细则即便在9月出台，其与现行管理制度的磨合尚需时日，实质性的变化估计将在明年4月前后产生。

　　一位接近上海海关的人士透露，在创新海关监管方式上，未来有可能通过电子通关系统、物流联等技术手段实现效率的提高，同时，对货物的分类管理和抽检制度也可能有较大的变化。“所以，在一些软硬件设施、内部管理流程等方面都需要一个时间段的过渡。”

　　上海国际航运研究中心国际航运研究室副主任张永锋表示，自贸区设立后，意味着海关监管将减少，审批程序会更加灵活简化，这将有利于货物流通。“但二线如何管住？这需要在试验中转换观念。”上海现代服务业协会会长周禹鹏指出，“原来我们搞保税区，是管住里面的东西不要跑出来、不能走私。现在搞自由贸易试验区，是管住区外的传统体制不要渗进去。”

　　境内关外

　　与国际通行的自由港区相比，中国现行的保税港区自由度层次较低。国务院发展研究中心研究员李泊溪指出，从法律地位而言，包括上海综合保税区在内的中国所有保税区，本质上都还是“境内关内”，而向自贸区“升级”的标志性任务，就是由“境内关内”向“境内关外”放开。

　　所谓“境内关外”，就是指在一国境内开辟出一个由海关监管的专门区域，货物从这个区域通过海关关口进入国内企业就视同进口，而国内企业的货物通过海关关口进入这个区域就视同出口。

　　从“境内关内”向“境内关外”转变，带来最根本性的变化是更大的贸易自由度及投资便利性，也是自贸区一系列涉及金融、投资体制改革的前提。

　　因此，上海在最早提出的自贸区建设草案中就提出，要借鉴国际上对自由贸易园区施行免于常规海关监管的理念，建立以企业诚信管理为基础的高效监管模式。

　　在国际通行规则下，自由贸易区的管理措施突出“自由”和“便捷”两个特点，从货物卸船到运输再到转运的整个过程，海关大多不加以干预，即使少数需要海关监管的，手续也相当简化，以确保货物通关顺畅。

　　在外高桥保税区长期从事进出口贸易咨询的方先生介绍，在新加坡自由贸易区，通关手续和程序都较为简单便捷。

　　新加坡模式的精髓，在于以电子报关和电子审单为基础建立起的无缝“一站式”电子通关系统TRADENET，该系统连接了海关、检验检疫、税务、军控、安全、经济发展局、企业发展局、农粮局等35个政府部门。

　　这个贸易网24小时运行，自动接收、处理、批准和返还企业申报的电子数据，需要农兽局、卫生部、贸易发展局等政府部门管制的，会自动向这些部门提出申请，通过系统进行审查核准。商家通过电脑终端10秒钟即可完成全部申报手续，10分钟即可得到批准与否的答复，如获得监管部门和海关通过则有系统打印出通关的准证。货物到达后由海关核查准证，核对货柜号码或扫描准证条形码，由TRADENET系统来确定是否需要检查货物。

　　相比之下，中国仍是一线、二线、区内三重管理，对一线货物仍然实行备案管理，管制较为严格。

　　从根源上看，这种区别主要源于监管理念的差异。新加坡海关对区内企业以充分信任为前提，一般实行单证管理，而中国海关对区内货物实行单证与货物监管同步，追求事前管住。

　　而在政策覆盖面和政策力度上，典型的“境内关外”政策还应包括关税免税政策、人员出入境政策、自主投资企业政策和自由汇兑的货币政策，利用自由贸易、自由金融、自由投资、自由运输优势，促进本国的对外贸易和经济的发展。

　　因该特殊区域划在关境以外，实施交易自由，对进出口商品全部或者大部分免征关税；港口实施自由进出管理，无需申报海关手续，凡进出或转运货物在自由港装卸、转船和储存不受海关的任何限制；资本进出自由，外国资本可以在各行各业自由投资；允许外汇自由汇兑，完全开放外汇及黄金市场，本地资金和外国资金均可自由进出，自由流动；企业经营自由，不论本地公司还是外国公司都按公司法注册登记，开业经营，自由竞争。

　　在渐行渐近的上海自贸区细则中，上述涉及“境内关外”的配套改革也都涵盖在内。

　　难点

　　从“境内关内”向“境内关外”转变，对海关监管也提出了更高的要求。

　　首先，是要推行以诚信为基础的分类风险管理通关机制。上海自贸区草案在创新监管方式上提出的要求之一即为由管理货物向管理企业的转变。

　　据上述接近上海海关的人士透露，海关方面可能会根据企业管理水平和出口产品的类型，对工业产品实施分类管理，分别实施型式试验、抽批检验、过程检验、质量管理体系监督相结合的检验监管模式。同时，减少抽查率，缩短产品出口所需的通关时间。

　　目前，已经对出口的机电、轻纺等产品实施过程检验监管模式，将检验检疫监管工作前推至产品生产过程的关键环节，经审核符合要求即予放行。

　　而对于具有风险的出口产品，比如食品，也可以在风险评估的基础上展开检验检疫风险分类管理工作。

　　发挥网络信息化管理也是提高海关通关效率必要的手段。目前，中国已建立“电子口岸”系统，该系统与检验检疫、海关、国税、外管等政府部门联网。但是，与新加坡的“一站式”电子通关系统相比还有很大差距。

　　此外，作为标准意义上的自由贸易区，区内应实施全方位的高度自由开放政策。一般情况下，对进入区内的物品一律免予检验，除非是基于国家或公共利益的原则，或者是遵守国际规则惯例的需要。所以，在实行入区备案、区内贸易自主以及离区对该货物进行核销等管理体制，以及加强对区内人员的有序监管，严格控制货物、服务等非法进入区域外的国内市场等方面，都是自贸区海关监管改革上将面临的难点。

　　两种方案

　　事实上，在何种程度上放开一线、管住二线，决定了自由贸易区不同的建设模式。

　　参与上海自贸区建议方案的上海国际航运研究中心一份报告中提出，根据“一线放开、二线管住”程度的不同，有广义的自由贸易区模式以及综合性自由港城模式两种方案。

　　在广义的自由贸易区模式下，“一线放开”需通过制定自由贸易区专项法律法规，赋予自由贸易区“准境外港”的法律地位。依据法律规定，该区域享受境外港的特殊待遇，区内不设海关，改由其他职能部门负责管理。

　　除法律规定的例外情况，境外货物可自由进出自由贸易区，免征关税、进口环节税等常规税种，不实行进出口配额、许可证管理。

　　“二线管住”则必须施以更为严格的监管力度。例如，采用围网进行物理分隔；对入驻企业实行经营资质、经营范围、年审制度等一系列严格的企业审核管理制度；对货物进出特殊区域实行严格的记录管理，对不同的货物性质和类别，划分不同的监管力度等级；对外汇实行严格的审查、记录和管理制度；对出入自由贸易区的人员，采用特殊通行证管理制度等。

　　“区内自由”一是生产自由与流通自由，区内可配合国际中转、国际配送、国际转口等业务对货物进行多种形式的储存、展览、组装、制造和加工，货物在区内可自由流动和买卖，免征增值税、消费税等；二是金融自由，区内无外汇管制，可实现自由汇兑；三是企业投资自由，入区企业经审核合格者，无资本金、来源地、股权比例等差别性政策待遇等。

　　另一种方案为综合性自由港城模式，即将“境内关外”政策覆盖面向其后方城市延伸。这也是“境内关外”最优的构建模式。

　　在综合性自由港城模式下，与前述模式的主要区别在于“区内自由”部分，一是消费自由，自由港城内可以建立商业性生活消费设施和开展商业零售等业务，业务收入免征增值税、消费税等；二是自由港城内可供特殊人员居住，如船员等，并且区域内生活供应品免税。为此，“二线管住”中，一是要根据出入自由港城的人员类别，采取特殊通行证和特殊居住证的分类管理制度；二是对在港城内购买物品带出港城，要按照自用合理数量原则，实行严格的审查，超过规定金额或数量要依法纳税。

　　该报告指出，第一种方案侧重实现“物”的自由的开放，符合当前中国海关特殊监管区域有所突破的迫切需要。而方案二由于涉及到海关特殊监管区与城市的融合衔接问题，依据现有国情，在短期内较难实现。

　　对于具体的海关监管开放程度及改革措施，上海海关方面以细则尚未出台为由，拒绝给出明确信息。