国家发改委财金司司长徐林2月19日在第二届上海金融论坛间隙透露，为了解决项目资本金不足问题，发改委已制订了政府特定项目的贷款方案，将允许银行信贷补充部分资本金。该方案正与央行、银监会等其他部门会签，短期内将上报国务院。

据了解,一旦该方案获得通过，将突破过去银行信贷不能用做资本金的禁区。

同时，国家发改委也正在研究为重大基础设施项目建设提供债券融资，即开展项目收益债券试点。2月18日,徐林在重庆召开的城市基础设施建设投融资国际研讨会上透露,“为解决中央投资项目的地方配套资金问题，除中央政府代发地方政府债券等举措之外，我们还拟将开展项目收益债券试点。”

特定项目贷款将上报国务院

“这个贷款完全是为了刺激当前经济而实施的政策。现在我们正在修改(政府特定项目贷款办法),正与几个部门会签,然后上报国务院。”徐林表示。

和此前热议的股本贷款用途相同，政府特定项目贷款也是用于充实项目资本金。按照设计者的设想是，该项贷款实行招标制度，具体来说,哪些银行对政府项目的资本金贷款感兴趣,银行就可以去投标,同时由于该项贷款是用作资本金,因此其贷款期限要求在10年以上，同时利率在基准利率的基础上下浮20%-30%。

“地方政府为了吸引银行投标,可以采取贴息的条件来吸引。如果不贴息,银行就不会有积极性。”徐林表示。

一位银行高层透露，各地政府今年在投融资中遭遇的一个很大问题是资本金不够，而按照1996年的《贷款通则》，不得违反国家规定以贷款作为注册资本金、注册验资或增资扩股。

虽然此后监管层放开并购贷款的限制，在一定程度上已突破了信贷不能进入资本金的禁区。但这似乎还远远不能解决一些地方政府大量投资的资金需要。

今年年初上海市市长韩正的讲话印证了这一点:“根据预算,上海轨道交通1-13号线,预计总投资2380亿,政府至少要拿出35%的资本金,就是833亿,现在只到位700亿不到,还有200亿,我也不知道哪里来。”

据记者了解,上海市政府正在为解决资本金缺口而多方筹谋。方法之一是希望大型国有企业通过把中期票据发行期限从3至5年延长到8至10年,用作项目资本金,以解决国有大型企业目前负债率高企的困境。

此外,上海亦瞄上保险资金，有关政府人士还与保监会沟通,由上海市政府推荐项目,在保险资金运用和项目投放上探讨进一步合作的可能。

而在银行方面，一些监管层也曾酝酿放开信贷限制，进一步突破贷款通则，允许银行发放资本金贷款。但据记者了解，这个政策最终没有获得通过。

“单纯的股本金贷款范围更宽、更广，风险也较大。”徐林表示，因此与股本金贷款相比，发改委酝酿的政府特定项目贷款设定了诸多限制。

其中包括:贷款不能超过资本金总额的40%,比如资本金要求1个亿,那最多只能贷款4000万；该贷款完全是为了贯彻落实积极财政政策使用，只能用于政府特定投资项目；该贷款只能在积极财政政策实施期间发放，即2009年、2010年,过了这两年就不能再做贷款。

如果政府特定项目贷款方案通过，将是对《贷款通则》相关规定在特别情况下的有条件突破。“央行、银监会基本上原则同意了我们的办法，他们提出了一些技术性修改意见，我们会尽可能吸收。”徐林说。

试点收益债券

除了特定项目贷款外，徐林还透露将开展项目收益债券试点。

徐林对此解释，如此大规模的基础设施建设，给该领域的投融资体制带大了巨大挑战，需要地方政府与中央不断进行创新。

据了解，在此之前，国家发改委已经放开了发债审批额度的限制，实行完全条件核准，但同时要满足一定条件。包括企业过去三年有盈利，且业绩要达到三年平均净利润足以支付债券发行额一年的利息，另还要求企业发行债券余额不能超过净资产40%，此外，募集资金用途，特别是固定投资项目，必须经政府合法程序批准。

但徐林表示，“目前的制度规定，并不适合所有基础设施的融资，使一些企业无法获得资格”。据统计，2008年7月至12月，全国企业债券发行规模达到1800多亿，预计今年全年发债规模在2200亿至2500亿之间。

他举例建京沪高速铁路，地方政府一般会设立一个项目新公司，这家公司不可能有三年业绩，也不可能有太多净资产，在目前规定下，就不可能发行企业债券，而这样的大项目非常多，通过债券融资就不可能解决资金需求，需要在现行制度下进行创新。

项目收益债券试点正好解决了这一难题目。据了解,收益债券是指与特定项目相联系，用投资项目自身收益进行还本付息的债券。

“只要项目未来现金流稳定，持续增长，且偿债有保障，就符合发债条件，它是建立在未来现金流评估上的。”徐林说。

收益债券最早起源于1920年代和1930年代的美国，被列为高风险债券，同时也具有优化资源配置和企业竞争力的特性。徐林称，“它的运作，需要优秀的中介服务，提供项目未来收益及可行性评估，同时，要对项目建立严格监管机制，目前都在考虑之中。”

徐林表示，仅有这些举措仍是不够的，还需要中央与地方研究现行制度下的融资突破，“包括方方面面的改革，如保险公司如何通过股权，债权方式，投资基础设施建设，甚至参与运营，这些都可以好好研究。”

作为解决地方建设资本金不足的另外一个渠道，地方债也是近期热议的话题。据了解，财政部发行的2000亿元地方债，地方政府可以用来做资本金，可以注入到具体项目或者企业所承担的项目中。

此外，人行允许企业发行中期票据以及发改委审核发行的企业债券，有一部分也是可以用作资本金投资，“目前企业债券作为资本金，实际上没有特别大的法律障碍。对政府投融资平台来说，可以放到子公司的项目上用作资本金。”

地方融资的重庆样本

“根据我们测算，在4万亿中，中央政府出资只有1.18万亿，另1.2万亿需要地方政府配套，其他则通过市场融资方式解决。4万亿投资大单中，单铁路建设就达1.2万亿，平均一年6000亿，融资问题非常突出。”徐林说。

据重庆市发改委公开信息，在新增中央1000亿元投资中，重庆市已争取到42.81亿元，其中17.1亿元将投向铁路建设、江北机场三期扩建、武隆至彭水国家高速公路、城市电网这4个基础设施领域。这4个专项中，总投资预计539.7亿元。新增中央投资计划下达前，4个项目已累计完成投资55.1亿元，此次新增投资43.7亿元，除中央预算内投资17.1亿元，需地方配套资金26.6亿元。

而据重庆2009年政府工作报告，重庆今年将完成重点项目投资1500亿元。实施政府主导类重点建设项目150个，竣工25个、开工25个、续建100个。带动市场主导类重点项目120个，抓好重大招商引资项目落地实施，确保形成1000亿元以上的投资增量。

但按重庆财政一般预算内收入，2008年为577亿元，根本不能承担投资所需的资金量。重庆市常务副市长黄奇帆介绍，重庆财政实际有三个口袋，一般预算内收入，是吃饭财政，全部用于公共支出及政权运作和扶贫帮困。第二块，是预算外基金，来源为土地收入，城市配套费，2002年为30多亿，2008年达388亿，用于城市基础设施和公共设施的建设。

重庆市常务副市长黄奇帆介绍，重庆财政实际有三个口袋，一般预算内收入，是吃饭财政，全部用于公共支出及政权运作和扶贫帮困。第二块是预算外基金，来源为土地收入和城市配套费，2002年为30多亿，2008年达388亿，用于城市基础设施和公共设施的建设。

第三块是国有资本，每年有资本收入250亿，其中150多亿，为工商企业利润，用于其自身发展，另有近100亿，为政府八大投资企业每年土地运作收入，主要用于城市基础设施建设。

后两项累计，共计有488亿的基础设施建设资金，但缺口仍然是巨大的。据重庆市国资委统计，国家和市政府支持项目涉及金额达3000多亿。

据了解，组建城投集团是重庆乃至大部分地方政府普遍采用的基础设施投融资工具。以重庆的“八大集团”为例，黄奇帆介绍，重庆的投融资集团，除政府注入外，一般有五个融资渠道，包括从开发银行、商业银行融资，发行企业债券，目前已达200亿，还有通过股票上市，从资本市场融资，及信托融资。八大投资集团6年共融资2500亿，其采取借新债还老债的形式进行资金周转，目前债务余额为1800亿。

徐林表示，重庆作为西部地区特大城市，开创了很好的融资模式，同时中央政府特别关注的是债务风险控制，任何融资，都会涉及资产担保，很难得到投资者认可，现在资产担保方式， 特别是资产选择上，有些资产价值会随市场波动，当市场流动性发生变化，有些融资模式在财务上就不可持续。

他针对重庆举例说， 重庆八大投资集团，有一部分是借新还旧，借新还旧在什么比例上、什么程度上是合理安全的？当借新出现问题，也就是当市场信心发生变化的时候，借新还旧可能就难持续。

财政部部长助理张通强调，扩大内需政府项目债务安排上，要避免低效投资和低水平投资建设，防止过度超前建设。政府选择项目，要充分体现着重公益性，对准公共产品，鼓励市场化方式解决融资问题。

徐林称，中国目前的融资方式，还有很多值得探索，才能为未来几年地方基础设施项目提供较好的融资服务。