“中美双方认识到制定一套包括开放、非歧视和透明度等高标准的双边投资协定对双方都是重要的，并高度评价此前谈判取得的进展。双方重申，将共同致力于提升开放程度，提供公正公平待遇，努力减少或消除歧视性做法和市场壁垒。经过九轮技术性讨论，中国同意与美国进行投资协定的实质性谈判。该投资协定将对包括准入环节的投资的各个阶段提供国民待遇，并以‘负面清单’模式为谈判基础。”——《第五轮中美战略与经济对话框架下经济对话联合成果情况说明》中的这段话标志着2008年启动的中美投资协定谈判就此进入实质性谈判新阶段，在第五轮中美战略与经济对话取得的各项经济成果中，这项成果即使不是最引人瞩目的项目，也是最引人瞩目者之一。之所以如此，源于双边投资保护协定在国际投资保护体系中的地位，也源于中美两国在国际经济界、国际投资界的地位及其发展前景。

中美投资协定谈判的意义

　　双边条约本来就比统一的国际法典更能有针对性地满足当事国双方的需求，由于各个国际组织迄今未能就制定统一的国际投资法典达成共识，保护国际投资双边条约在国际投资保护体系中更占有不可替代的重要地位。因此，1960年代以来，保护国际投资双边条约一直是资本输出国为本国海外直接投资寻求国际条约保护时的首选，无论是英国、美国这样的老牌资本输出大国，还是中国这个新兴对外直接投资母国，概莫能外。这类双边条约也从当初仅限于发达资本主义国家之间、发达资本主义国家和发展中国家之间，发展成为所有各类国家之间都会签署的国际条约；投资者、特别是资本和技术含量较高的投资者也常常要先寻求双边投资保护条约的保护，然后才敢采取实际的投资决策。中国改革开放之初，西方直接投资涌入中国的开路先驱就是近20个西方国家与中国签署的保护国际投资双边条约。

　　作为新兴对外直接投资大国，中国投资者、中国政府对签署和修订双边投资协定、完善对外投资保护体系的需求也日益上升，但我国在这方面又相当滞后。尽管在改革开放之初的1980年10月30日，中国就签署了《中华人民共和国和美利坚合众国关于投资保险和投资保证的鼓励投资协议和换文》，成为中国与外国签署的第一份保护国际投资的双边条约，其后又相继与100多个国家和地区签署了类似双边协议，但这些双边条约常常先天不足，中国经济社会的迅猛发展及其给国际经济体系带来的巨大变化更令其大大滞后于现实的发展。

　　就《中华人民共和国和美利坚合众国关于投资保险和投资保证的鼓励投资协议和换文》而言，这份双边条约内容十分简单，即使把外交客套话都算上，总共也只有8条，仅仅是确认美国海外私人投资公司的投资保险和保证制度适用于在华美国企业投资，而且根本没有涉及中国对美投资。显然，时至今日，这样一份协议已经完全无法满足规范、保护中美相互投资的需求。

　　美国对于中国企业而言在事实上早已成为发达国家中政治风险最高的国家，自1990年代初中国对美直接投资起步以来，中国企业在美国的投资行动一次又一次因为政治原因而备尝艰辛，致使中国对美投资发展程度与中美贸易、美国对华直接投资的发展水平极度不相称，根据《2011年中国对外直接投资统计公报》，截至2011年末，中国在美直接投资存量仅有89.93亿美元，在世界各国和地区中排名第6，当年对美投资流量只有区区18.11亿美元；2012年，我国企业实现全行业对美投资26.2亿美元（我国商务部统计）……出现这样的结果，美国某些势力的“泛政治化”固然难辞其咎，缺乏一份符合现实需求、内容充实详尽的新版中美投资协定，也是一个重要原因。中美投资协定谈判步入实质性阶段，中美企业界、急欲招徕中国投资振兴本地区经济的美国州和地方政府对此翘望已久。

　　中美投资协定谈判的重要性远远超过双边范畴。因为中国既是连续蝉联20多年的吸收外商直接投资最多的发展中国家，又是当前全世界最引人瞩目的新兴对外直接投资母国；美国则既是连续数十年的对外直接投资第一大国，又是连续数十年的吸收外商直接投资第一大东道国。考虑到中国亟需与几乎所有主要贸易伙伴签署或修订补充双边投资保护协定，而美国是二战以来对国际经贸规则影响最大的国家，与美国的双边投资保护协定可望成为中国与其它多数贸易伙伴新投资保护协定的样板，部分内容甚至可能纳入区域经济一体化组织和世贸组织，这场谈判的意义就更大了。欧盟对国际经贸规则的影响固然接近美国，但欧盟的决策机制效率极为低下，与欧盟的双边投资保护协定谈判进程必然大大落后于中美投资保护协定，因此后者的示范作用也将大于前者。

成败关键在于美方实际行动

　　中美双边投资保护协定谈判要想成功，需要双方共同努力，但关键在于美方。因为迄今中美之间关于相互直接投资的双边协议，只有《中华人民共和国和美利坚合众国关于投资保险和投资保证的鼓励投资协议和换文》，而且其内容仅仅涉及在华美资，但完全没有关于中国在美投资的协议、换文。

　　与此同时，中国招商引资已经颇有些年头，在优化投资环境等方面成绩突出，已经成为包括美国在内不少国家和地区招揽外资改善投资环境的学习样板，在不少方面甚至达到了“超国民待遇”的地步。我们并不认为中国的投资环境已经尽善尽美，但相信我们的投资环境优势甚多，连续20多年位居全世界利用外商直接投资最大的发展中国家这一事实就是最有力的证明；而且我们有着不断改进国内投资环境的意愿与行动能力，跃居世界第二经济大国更为进一步扩大对外开放创造了更优良的前提条件，我们始终欢迎守法经营的各国投资者来华投资创业，开创事业发展新天地。中国所有这一切“亲商”的政策措施，美资企业已经充分地享受到了。

　　在第五轮中美战略与经济对话中，中方重申了在第四轮中美战略与经济对话中关于实施更加积极主动开放战略的承诺。中方正积极研究进一步主动扩大服务业开放的措施，包括建立中国（上海）自由贸易试验区，该试验区将试行新的外资管理模式，并营造各类国内外企业平等准入的市场环境。此外，中方正积极考虑在电子商务、商业保理等领域扩大开放。中方还承诺将积极推进行政审批制度改革，转变政府职能，减少微观事务管理。作为改革的重要内容之一，中方将逐步减少和下放外商投资核准事项。中方将最大限度缩小此类审批、核准范围，促进企业和个人的投资自主决策，进一步提高投资便利化程度。

　　相形之下，美国给予中国投资者的待遇就逊色许多。尽管美国有俗语云：“美国的事业就是商业”；这个国家本身就是凭借人才和资本的安全港地位、靠大量吸收各国投资与人才而发展起来的，迄今总体上也堪称外资政策最自由的国家，且商业环境良好，获准合法开展经营的内外资企业通常无需担心社会动乱、政府官员敲诈勒索等在发展中国家常见的问题；但也正是这个国家，传统上相当重视对外资的政治安全审查，美国国内某些势力又将后起的中国视为最大竞争对手而百般掣肘，致使美国对于中国企业而言早已是发达国家中政治风险最高的国家。自1990年代初中国对美直接投资起步以来，中国企业在美国的投资行动一次又一次因为政治原因而备尝艰辛：

　　1990年2月，布什政府援引《埃克森-弗洛里奥修正案》（the Exon-Florio Amendment），由总统直接出面阻止中国航天航空技术进出口公司收购西雅图曼可公司（MAMCO）。

　　2003年，由于美国外国投资委员会决定进行国家安全调查，香港和记黄埔公司被迫撤回收购破产的美国环球电讯的申请。

　　2005年，中海油收购美国优尼科公司折戟。

　　中国华为技术有限公司2008年联合美国基金贝恩资本（Bain Capital）竞购3Com公司、2010年竞购摩托罗拉公司移动网络业务受阻，2011年被强迫退出本来已经完成收购的美国服务器技术公司三叶系统公司（3Leaf Systems）部分资产。

　　三一集团在美投资资产遭受征收风险。

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　　凡此种种，中国企业在美国直接投资项目因美方“国家安全”理由而受阻的案例已经实在太多，其中不乏令人哭笑不得的裁决，中国企业却为此蒙受了巨大的损失。美国政府和美国政客伸手之长，甚至对中国企业在别国的投资也要骚扰一番。前些年和黄公司取得巴拿马运河区两港口的经营权，就被一些美国议员说成中国军事卷入美国后院。当初中石油为海外上市而到纽约向基金经理们路演时，美国一些政治势力便致函各大投资基金，以中石油在“邪恶国家”苏丹开发石油为由要求基金经理们抵制中石油，并在美国国会提出了正式的议案，最后结果是美国政府向中石油、中石化上市公司约法三章，上市公司不得涉足美国指定的几个国家和地区的石油勘探开发，尤其是中东主要产油国。当初中石化集团参与竞标伊朗油田时，也受到了美国的阻挠。当中国主权财富基金开始采取更加积极主动的投资策略、涉足企业信贷融资和企业股权投资领域时，美国一部分势力又不是首先将其视为引进中国投资的新途径，而是视之为中国威胁的新渠道而百般设法堵截，甚至在国际上发动堵截。中国企业对美直接投资之所以踯躅不前，这是最关键原因之一，美国自身也因此失去了许多他们自己大力招揽的中国投资，以及与之相关的就业、税收。

　　在次贷危机后失业人数居高不下的情况下，美国政府对招揽外资以增加就业表现出了格外的热情，奥巴马力推的“选择美国”计划招商引资重点就是中国等新兴市场国家；……但至今中国对美直接投资仍然不是很大。推进中美投资协定谈判，特别是提高美国对外资国家安全审查制度的公正性和透明度，实属中美两国互利之举。在《第五轮中美战略与经济对话框架下经济对话联合成果情况说明》中，美方就此作出了三项承诺。与此前的僵硬态度与泛政治化做法相比，美方的承诺至少在口头上实现了显著的进步，我们希望山姆大叔能够在实践中切实落实这些承诺，而不是让它仅仅停留在纸面上，用实际行动深化中美双边贸易与投资关系，营造开放、公平环境，为中美两国企业和民众创造更大的机遇。

　　（作者为商务部国际贸易经济合作研究院研究员）