原标题：“民航发展基金”再遭质疑 财政部称国家秘密拒绝公开

　　【中国经营网综合报道】无论是民航发展基金还是它的前身机场建设费，其收费的合法性一直被质疑。国内的律师们从12年前开始，就多次通过法律手段“抗争”，而如今争议再次掀起。

　　据新京报的报道，坐一次国内航班交50元、坐一次国际航班90元，伴随每张机票都要交的民航发展基金到底有何依据？市民王先生向财政部申请信息公开遭拒后，将财政部诉至法院。昨日上午，北京市一中院公开审理此案，财政部答复系国家秘密，不予公开符合程序。

　　信息公开申请被拒

　　34岁的市民王先生是一名律师，因为经常出差要乘坐飞机，加之本身从事税务领域法律工作，所以一直觉得每次买了机票还要再交一笔民航发展基金很不合理，于是在2012年5月，书面向财政部提出政府信息公开申请，要求对方公开两个文件：财综[2004]17号《民航发展基金征收使用管理办法》的制定依据，即当年国务院的批示文件；财综[2004]51号文件财政部民航总局通知征收民航机场管理建设费的依据，即当年国务院的批准文件。

　　两周后，财政部做出了书面答复，称“你所申请的信息不属于政府信息公开范围”，予以拒绝。后王先生提出行政复议，财政部再次以同样理由作出不予公开的复议决定。最终，王先生向法院提起行政诉讼。

　　王先生诉称，依据《政府信息公开条例》，对于行政机关在履行职责过程中制定或获取的信息，“以公开为原则，以保密为例外”，并且作为属于不公开范围的政府信息，应当有明确的法律依据和法律程序进行加密，确认密级。

　　他认为，财政部从来没有说明民航发展基金到底是否依法处于保密状态，而是直接以不属于政府信息公开范围拒绝公开，其行为违法，因此请求法院确认财政部拒绝向其提供申请公开的政府信息违法，判令财政部限期提供公开的政府信息。

　　被告：不予公开程序合法

　　根据财政部的书面答辩状显示，财政部认为其之前做出的不予公开《告知书》程序合法，原因是王先生的申请经财政部审查发现，国务院对民航机场建设费和民航发展基金的批复涉及国家秘密，符合《政府信息公开条例》中关于行政机关不得公开的政府信息相关规定。

　　其次，财政部表示，其所做出的《行政复议决定书》同样也程序合法，原因是王先生向财政部申请行政复议，财政部审查后认为此前所做的《政府信息公开告知书》认定事实清楚、适用法律正确，符合法律程序。综上，财政部要求法院维持其所做的行政行为。

　　收费20年屡遭质疑

　　关于民航发展基金及其前身机场建设费的收取，从1992年3月开始收取以来，一直存在争议。有多位律师和人大代表对其提出质疑。

　　2008年，北京律师董正伟书面申请，要求财政部信息公开收取机场建设费的依据和收支情况。之后财政部做出信息公开答复，称我国的民航机场仍属准公共基础设施，相关运营还难以完全市场化，需要收取机场建设费政策的支持。

　　在去年的全国两会上，全国人大代表叶青也公开炮轰机场建设费。昨日，叶青在电话中表示，两会之后他收到了有关部门的答复，内容大致是收取机场建设费(后改为民航发展基金)是有依据的、是适合当下民航事业发展的。

　　对此，叶青提出质疑，20年前乘坐飞机出行的大多是公务出差，反正都是公费支出，收取一定的机场建设费就好像从公家的一个口袋挪到了另一个口袋，因此这个问题没有引起重视。而现在，飞机成为了老百姓的日常出行工具，在老百姓已经交了机票钱的情况下再交一笔建设费，“就好像去餐馆吃饭最后还得交餐馆建设费”一样，属于重复收费。

　　叶青称，迄今为止，没有权威部门披露过这笔费用的收取情况和使用情况。

　　据北京航空法学会常务副会长张起淮介绍，二十年前设立机场建设费的初衷是为了支持老少边穷机场建设，根据机场大小、飞行距离收取一定的费用，收取的钱款由国家财政、民航总局、机场三家分配，但合计收取了多少钱、如何分配却从未有权威部门公开。

　　专家说法

　　据法制晚报的报道，北京大学法学院行政法学教授姜明安。他表示，从现行法律来看，对于机场建设基金的收费，并没有任何的相关法律进行规定，但是财政部以一种规范性文件的方式对机场建设基金进行收费管理，“是不合适的”。

　　姜明安解释，之所以称为“不合适”，是因为我国现行法律中并没有对行政收费做出明确规定，因为没有相关法律，所以不能称其“违法”。对于是否应对收取机场建设基金进行听证，法律规定也不清晰。

　　“我国《价格法》里面规定了听证程序，《行政处罚法》也规定了听证程序，还有很多法律都对听证进行了规定。”他说，“但目前我国唯独没有《行政收费法》，所以也就没有法律来规定听证程序，但是按照惯例或其他法律的规定来看，对于行政收费是应该进行听证的。”

　　姜明安表示，他认为加快制定《行政收费法》十分必要。首先，对行政收费进行法律规定，有利于改变现在这种公众对于不规范行政收费的质疑，提升政府形象。

　　其次，要对哪些部门可以进行收费进行明确规定，也就是主体法定化，同时也要明确哪些主体可以被授权进行行政收费。

　　再有，可以明确行政收费的审批程序、听证程序、救济程序等内容，从程序上把行政收费合法化。最后，就是订立严格的责任制，加大不合理收费的问责制度，保护公民权利。

　　行政收费立法权限一直不统一

　　对于财政部通过比部门规章还低半格的规范性文件收取机场建设基金问题，中国政法大学刘莘教授也认为“不合适”。

　　她说，行政收费不同于税收，虽然都是从公民兜里拿钱，但是税收是由各国立法机关决定的，法律在税收的立法权限上作出了明确规定，并且是“取之于民用之于民”。

　　而行政收费，按照普遍的理解就是收取费用是为了特殊目的，比如机场建设基金，就应该用作机场建设使用。“可很重要的一点是，虽然都是从公民兜里拿钱，但是行政收费立法权限一直都不统一，以至于给公众造成行政机关乱收费的不好印象。”刘莘说。

　　刘莘教授也认为，改变现状最好的办法就是尽快制定出《行政收费法》，统一立法权，在收费主体上通过法律的方式进行限制。

　　全国七成机场亏损

　　据人民日报之前的报道，中国民航局的数据显示，到2011年底，我国共有颁证运输机场180个，亏损的机场有135个，其中中小机场占了87%。既然机场如此亏损，各地为何还在建设新机场？

　　民航业内人士表示，航空公司开通航线需要确保一定的上座率，因而政府鼓励符合条件的因公出差人员就近乘坐当地机场航班，就是为了让航空公司维持这条航线。

　　江苏盐城市政府办相关人士介绍，前些年，盐城—台湾航线开通，当地也曾下发通知鼓励乘坐这一航班赴台开展招商引资和各项交流活动。不过，通知中没有要求各地、各单位必须经过南洋机场赴台，必须定期组织员工包机出行等内容。

　　“2011年，全国130个左右机场存在亏损，一共亏损不到20亿，平均每个机场是1500万元到1600万元。江苏机场的情况远远好于这个水平。”江苏民航一位业内人士表示，机场有的是经营性亏损，有的是折旧性亏损，不同类型应区别看待。

　　目前，中小机场经营发展困难有其客观原因。很多中小机场多处于经济欠发达和老少边穷地区，客货流量少，开通航线少、航班频率偏低。有的小机场，一周可能只有两个航班，但机场的维护和运转仍必须照常进行。此外，跑道、飞行区等投资大，回收期长，算作成本就很高。另外，机场有一个发展的过程，现在的亏损，不代表以后一定会亏损，不少机场都走过了吞吐量由低到高的过程。

　　李家祥介绍，《民用机场管理条例》明确了机场的公共基础设施定位。这一定位表明，机场首先要强调公益性，然后才考虑收益性，“最主要任务不是盈利而是开通更多的航线和时刻。”

　　“整个航空运输是一个网络，无论机场规模大小，都是航线网络中的重要节点，大、中、小机场是相互依存的关系。”李家祥认为，小机场能够为大机场提供客货流量资源，扩大大机场的辐射范围，进而带动一个省份甚至更大区域的经济社会发展。

　　建设费（基金）的前世今生

　　1992年:温州人投资1.325亿元建设了永强机场，并于1992年开始征收“机场建设费”。

　　1992年3月：民航总局、财政部、国家物价局下发《关于听取民航考察团出国考察情况及对民航和机场管理体制深化改革若干意见汇报的会议纪要》的精神，正式在全国收取机场建设费。

　　1995年10月：统一收费标准，国内航班每人次50元，国际航班每人次90元；10年后，2005年12月31日，机场建设费到期。

　　后财政部发文，最终将收费期限延长至2015年12月31日。

　　媒体报道称，征收依据是1995年11月《国务院办公厅转发民航总局、国家计委、财政部关于整顿民航机场代收各种建设基金意见的通知》，公众多次质疑不合法。

　　2012年4月17日:财政部印发《民航发展基金征收使用管理暂行办法》。根据新办法，机场建设费的说法不再使用，统一称作民航发展基金，其征收标准大体不变。

　　国外情况

　　印度：2011年4月，印度最高法院裁定，孟买国际机场和新德里国际机场收取机场建设费的做法不合法，要求两家机场取消收费。

　　英国：机场建设费并非全国统一收取，全英只有4个机场收取机场建设费，每人收取5英镑(约合49.5元人民币)。而根据2007年的数据，英国有449个机场。

　　美国：也有类似于“机场建设基金”的费用，票价266.80美元，其中包含7.86美元(约合50元人民币)的“机场改进费”，但是不收燃油附加费。

　　日本将机场分为四类，第一类是大型国际机场，包括东京国际机场等四个机场；第二类主要是国内干线机场；第三类为较小的民用机场；第四类为军民共用机场。第一类和大部分第二类机场为中央政府投资建设、拥有和管理，其余的第二类机场由中央政府投资建设、拥有但由地方政府管理，第三类机场由地方政府投资建设、拥有和管理，第四类机场由军方拥有和管理。