刘尚希

杨志勇

王雍君

　　“现在政府闲置的资金太多。一方面政府抓收入，对财政收入指标考核很严厉，还不断借债；另一方面，却有大量资金闲置或沉淀，形成存量资金。” 中央财经大学财经研究院院长王雍君说。

　　据中国政府网7月3日报道，国务院总理李克强当日主持召开国务院常务会议，部署审计后整改工作，研究激活财政存量资金等。会上提到特别是要进一步盘活存量，把闲置、沉淀的财政资金用好，集中有限的资金用于重点领域和关键环节。

　　审计署最近发布的报告显示，中央本级财政资金闲置较多，2012年中央104个部门本级就有396.4亿元结余结转资金；18个省本级政府设立的财政专户多达478个，存款余额相当于其国库存款的44%。

　　据央行最新数据显示，截止到今年5月份，政府存款为3.2万亿。本报查询2011-13年央行数据发现，近年来，国库留底资金的规模在两三万亿间浮动。这么大规模的国库留底资金，被视为财政资金效率低下的一个表现。

　　存量资金，包括年度预算结转结余资金，央行国库中的留底资金，还有设立在商业银行中财政专户的结余资金，具体还包含哪些内容？规模有多大？未来应当如何整改？就此，本报记者采访了财政部财政科学研究所副所长刘尚希、中国社会科学院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇、中央财经大学财经研究院院长王雍君。

　　王雍君指出，目前因为沉淀资金散落在不同的系统里，没有任何一个部门清楚总体沉淀规模，未来最好能统一到国库单一账户上。

　　财政支出压力前所未有

　　《21世纪》：国务院常务会议提到的存量资金具体指的是什么？

　　刘尚希：存量财政资金，是相对于年度预算结余而言，指的是历年来沉淀或者闲置的财政资金。

　　王雍君：存量，简单说，指的是各级政府沉淀在各种银行账户里的财政资金。每个月的财政收入是增量；钱没花出去，结余在各种银行账户上，为存量。

　　现有存量资金，分散在不同系统里，包括各种开设在商业银行里的财政专户上的存量，央行国库单一账户上的存量，还有部分供应商在银行账户上的存量资金等。在不少地方，公共投资项目由私人负责运作，有些项目并未开工，或者严重延期，但项目款已经拨付到他们账户上，这些未用出去的钱，应属于财政资金的范畴。

　　《21世纪》：为何要突出强调“存量资金”？

　　杨志勇：这与前些日子所强调的“盘活货币存量”有异曲同工之妙，二者都旨在提高宏观经济管理水平，更好地发挥政府在经济活动中的作用。

　　另外，这也跟当下的财政收支形势有关。目前财政收入早已告别快速增长时期，今年年度财政收入预算是否能完成都是问题。另一方面，财政支出压力是近十几年来前所未有的。财政收支矛盾的加剧，要求提高财政资金使用效率。

　　王雍君：现在政府闲置的资金太多。一方面政府抓收入，对财政收入指标考核很严厉，还不断借债；另一方面，却有大量资金闲置或沉淀，形成存量资金。存量规模过大，表明财政管理效率很低，资源没有得到充分的利用。

　　应按轻重缓急编制预算

　　《21世纪》：如何用好存量资金？

　　杨志勇：首先要从审计发现的问题入手，盘活预算执行不到位的资金。国库集中支付制度改革之后，没有用出去的钱实际上就趴在国库账户上，其他人也不能动用。这部分资金应该按进度执行下去。

　　再者要进一步做好国库现金管理工作。一方面，中国有八万多亿元的国债余额；另一方面中国国库库底资金也达到三万多亿元。

　　应该说，测算国库库底资金的最低额度，在保证资金安全的前提下，对库底资金进行市场化操作，以盘活存量资金，还有较大空间。

　　第三个层次是，编好预算并执行好预算，防止同类财政资金新沉淀。预算编制不够科学不够准确，其中既有主观原因，也有客观因素。

　　主观上，人们对预算编制不重视，预算往往流于形式。因为现实中预算支出用途不时遭到改变，未来应树立预算的权威性。预算未能得到执行，相关负责人应承担法律责任。

　　客观上，预算制度和相关财务制度的不完善，也使得预算编制不准确。如法定支出的规定就很粗糙，不利于预算制度的完善。为了实现法定支出目标，一味地多安排资金，效果不一定就好。另外，一些财务制度脱离实际，不尊重市场规律，也使得预算难以顺利执行。如出差费用标准偏低等。

　　最后，还需加强中期预算管理。年度预算很容易导致年底集中花钱。引进中期预算管理，用款单位可以在3到5年的期间用好资金。这可以促进乱花钱或低效花钱问题的解决。

　　王雍君：首先应把各种存量资金统一起来。应先摸清楚存量资金的规模，分布在什么地方，未来最好能统一到国库单一账户上。

　　大量资金沉淀，主要是因为我国预算管理能力太差。

　　要延长预算编制准备时间，在准备阶段，各级政府就应该想好年度施政目标、要落实的项目等，不要临时出台过多政策或项目。

　　我国预算管理中，要突出解决两个问题。一是，提高预测的准确性。要对年度的收入、支出、债务做出比较准确的预测。收入方面，要根据经济形势，来判断年度税收等收入规模。支出方面，则要根据客观实际来判断，而不是依据基数法。

　　预算通过后，是具有法律效力的。提高预测的准确性，这能对政府行为，进行约束，避免年中突然冒失的举动。如地方政府为了招商引资，出台大量的税收优惠减免政策，造成年度收入的减少等。

　　二是，上级政府对下级的转移支付，应提前告知，及时拨付。转移支付的总规模、具体规则、拨款进度等，需要事先制定详细的计划。这样才能避免在年末匆忙下达资金，造成资金沉淀。

　　刘尚希：出现存量资金，表明各个部门的账目上有预算资金没有花出去，意味着资金分配上，有些部门钱多了，有些部门钱少了。现在各部门，往往是先争取预算资金，再来想如何花这笔预算，往往造成资金与项目的不匹配。

　　未来需要打破既得利益，改变目前通用的“基数法”（记者注：又称基数增长法，指在编制预算时，以上年支出为基础，考虑下年各项支出的增长因素，以此来确定下年预算），实行零基预算。基数法，就是照顾了方方面面的情绪，各个部门既有的部分不变，然后再给各个部门增加一些。基数法，会固化部门利益，极大地缩减了可调剂的财政资金规模，不利于将资金用在最关键最重要的领域里。应该按照轻重缓急，对项目进行排序，来分配资金，提高资金的使用效率。

　　留底资金不能乱花

　　《21世纪》：国库单一账户上，即央行账户上，长期积攒的两三万亿资金，是如何形成的？大量资金留底，财政资金未花出去，是否会削弱积极财政政策的力度？

　　王雍君：主要有四方面的原因。

　　一是，基数法盛行。各部门预算编制，不是依据客观需求，而是在既定基数上增加，缺乏相应评估。这导致资金到账，但没有具体项目匹配，进而资金沉淀。

　　二是，预算批复延迟。因为我国上级对下级政府，有很多转移支付，资金量很大。根据预算安排，每个季度的拨款应该大体均衡，但实际上，很多资金到第四季度才下拨。

　　三是，有些投资项目未立项，资金就已经下达；或者项目未如期开工，也导致资金沉淀。

　　四是，季节性因素。因为各个季度，收入与支出未必平衡，这也导致部分资金出现闲置。

　　大量资金仍在国库账户上，表明实施的积极财政政策的力度没有想象中那么大。这两三万亿资金，应该好好安排具体用途，宁可趴在国库账户上，也不能乱花出去。

　　刘尚希：没有花出去的钱，由于预算执行不到位造成的，但也不能逼着政府花钱。

　　《21世纪》：审计发现，很多专项资金并未制定详细的规划。未来将整并一部分专项资金，对此有何建议？

　　王雍君：目前我国很多专项资金缺乏合理基础，是上级政府对下级实施过多不必要的干预。专项资金的设立，主要用来满足两方面的诉求。

　　一是，一些项目具备外部性。如在张家口植树造林，会对北京等地区的环境改善带来积极作用，即具备利益外溢现象，即“外部性”。这时，需要中央设立相应专项资金，来补贴相关提供外部性的部门。还有，跨地区的项目，其实也是因为具有外部性，需要专项资金，来引导相关政策的实施。

　　但目前我国很多专项资金，只会惠及某地，不会带来利益的外溢，如支持各地修建垃圾场等，这样就只会对当地带来良好效益，这本应该属于地方政府的支出责任，却被中央政府分割去。未来，应该将这部分资金交由地方来决定，因为地方能更清楚事项的轻重缓急，能将资金安排在最需要的地方。

　　二是，中央委托地方的事务。如在上海开办亚运会，由具体城市来承办中央政府的项目，中央应该有专项资金来补助。