周潇

　　7月3日，中国社会科学院在京发布《中国公共财政建设报告2013》。报告显示，从2007年以来，全国公共财政建设综合指标，基本呈现逐年上升态势。

　　不过，财政资金的非营利化程度，相比六年前在下降，意味着财政资金在竞争性领域中，干预的力度在加大——这与公共财政建设的目标相悖。财政民主化和绩效改善度，这两方面内容进展也比较缓慢。

　　公共财政作为我国财税体制发展方向，虽取得一定进展，但财政资金的运用中仍存在很多问题。不久前，国家审计署披露了各中央部门违法违规使用财政资金的状况。

　　7月3日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议指出要做好审计后的整改工作，这事关政府公信力和执行力，要把整改作为推进改革的“催化剂”，倒逼预算管理、审批制度、决策机制等方面的改革和创新。

　　公共财政路线图

　　据中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇介绍，他们从2003年在社科院和财政部的支持下，启动了中国公共财政建设指标体系研究。因为牵涉到决策和实践操作，前几年的报告只是采取内部送审的办法。

　　从1998年时任国务院副总理李岚清宣布中国要建立公共财政体制基本框架开始，我国建立与社会主义市场经济相适应的公共财政体制，就一直代表着财税体制改革的方向。

　　报告认为，公共财政应当具备以下几个特点。一是，满足社会公共需求，而非针对某一阶层、某种所有制和某一类特殊利益集团需求。二是非营利性，即是以公共利益最大化，而不是以投资赚钱为出发点。三是政府收支行为的规范化，即政府收钱和花钱，都要公开透明，接受公众监督。

　　具体而言，报告总结出十项指标：政府干预度、非营利化、收支集中度、财政法制化、财政民主化、分权规范度、财政均等化、可持续性、绩效改善度。借此，来衡量政府公共财政的建设进程。

　　2013年报告年度显示，相比2007年度，六年来我国公共财政建设取得较为显著的进展，各项指标均有所提升，非营利化指标是唯一累计下降的指标，财政民主化、财政国际化和绩效改善度这三项进展比较缓慢。

　　所谓“非营利化”，即政府不能以追逐营利为目的，只能以社会公共利益为归宿，这要求财政资金逐渐从竞争性领域中退出，实现非营利化。

　　非营利化指标的下滑，原因在于政府预算内资金投资行业的不断增加。统计显示，国家预算内投资行业占全部竞争性行业小类的比重，从2004年的41.04%，提高到2010年的62.05%。

　　国务院研究室宏观司司长郭克莎指出，国内公共财政的界限划分不明确。如对国有企业、国有资本上交分红，没有明确的规定。甚至国企亏损了，中央财政、地方财政还拿钱补，这就把公共财政的资源浪费了，使真正用在公共财政方面的财政收入减少了。

　　不仅是财税问题

　　中共十八届三中全会将在下半年召开，在各项改革事项中，财税体制改革，作为厘清政府与市场边界的重要抓手，无疑被寄予很高期望。

　　前段时间审计署针对中央各部门的审计报告显示，预算内资金的使用仍存在很多问题。

　　如不少中央部门在编制预算时，只是片面追求预算资金到位，但项目规划的可实施性不强，导致财政资金沉淀，效率低下。还有一些部门，持有不少房屋等资产，通过出租取得的经营性收入，并未上缴国库。

　　李克强指示，各单位要积极整改，把挤占挪用的钱归位，把“跑冒滴漏”的钱堵住。特别是要进一步盘活存量，把闲置、沉淀的财政资金用好，集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节。要把积极财政政策发挥好、运用好。

　　中国社会科学院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇指出，上述“存量资金”，主要是针对审计署查出的未花出去的上年结余财政资金，可能由于预算编制不合理，也可能实际支出金额没有预算多，导致资金沉淀。在目前财政收入形势紧张的情况下，结余存量资金也变得异常重要，应该更多用在重点保障领域里。

　　中国社科院经济学部副主任吕政指出，目前国内政府超编的问题很严重，供养的人员很多，不少地方还是“吃饭财政”。对于三公经费方面，也缺乏制度性的保障，导致很多公共资金为少数人所享用。未来应加强预算约束，切实加强各级人大对预算的审议监督权。

　　清华大学公共管理学院教授俞樵则指出，财政政策的运用，从中央到地方都是封闭的，相关数据是内部掌握，动辄内部使用或者机密。其实，财政政策作为公共政策的重要组成部分，都是社会的事，都应该公开。未来社会治理的模式，不能仅仅封闭在官僚系统内部，应该有更多人参与进来，形成良性互动、权力制约。