【财新网】（特约作者 安娜·雅瓜里比）缓慢的经济增长和国际力量关系的变化为新兴经济体带来了新的发展挑战。在争夺增长优势的同时追赶新技术前沿已变得越来越困难。对于公共政策在管理金融、政府和市场关系过程中的作用，涌现出了越来越多的讨论。由于信奉市场调节需求的能力，工业和技术政策长期以来一直不为公众所知，但在这种情景下，这一政策再一次走到了前台。在这一具有挑战性的发展讨论中，巴西和中国是截然不同的两个杰出的例子。

　　从20世纪90年代起，国际金融、生产地区和研发分布的变化改变了生产商品、提供服务和调节需求的方式。国际流动性的增加为国际金融市场引入了新的寻求优良回报的参与者。国际流动性、资金流动管制的放松和外商直接投资及信贷金融工具的增加将发展目标与国家的“外部限制因素”脱离开来。

　　在生产领域，区域/全球价值链导致的制造分散、零售集中至少数几个强大的全球性集团和研发搬离原始生产现场，并产生出了新的生产和创新地区。商品在不同的地方通过不同的方法生产出来，直接影响着增值和创新能力。

　　中国是分散化生产和全球价值链新世界的成功案例。其制造和技术成就改变了全球贸易条件，但更重要的是，它改变了全球市场的竞争。在拉美，尤其是在巴西，以中国为中心的新生产世界的第一个影响是改变了了解南北贸易差异和制定增长策略的要素。以中国为代表的南方成为了主要的商品和信息技术（IT）产品的生产和出口市场，引领着信息和电信领域的二次创新。

　　危机和不确定性

　　2008年的危机和中国相对缓慢的增长正在改变这一经济情景。与以前的危机不同，当前的危机似乎没有明确的出路。类似于20世纪70年代先进生产方式所基于的技术（巨大差异的根本所在）还未出现。巨大的能源挑战可能会有许多种结果，决定了未来技术和生产的长期选择。缺乏明确的经济刺激措施来改变能源情景，促进了信息革命的许多金融工具（例如风险资本）难以应对极端的变化和低经济回报。典型的促进创新的国家工具，例如军队开支和政府采购（军工领域），似乎也在转变当中，对于工业安全有着深远的影响。

　　阿里吉（Giovanni Arrighi）指出，战争与经济发展密切相关，但中国可能会另辟蹊径，为国际关系赋予商业化的色彩。可以说，通过运用公共资金对技术进行大规模投资，中国正在开创一个新的突破性创新方法，完全不同于国防驱动的创新。

　　在经济机遇和国家关系充满不确定性的情况下，创新即显得尤为重要，而竞争也更加激烈。全球化盛行时期的各个关键因素都在变化，例如跨境资金流动、国际流动性和美国经济的高消费倾向。

　　在较为复杂的市场中，通过渐进式产品创新来获得份额和优势的竞争异常激烈。在产品与过程之间没有明确界限的情况下，成本和风险也在上升。如布雷斯尼茨（Breznitz）所指出，渐进式创新就象《爱丽丝梦游仙境》中红桃皇后的奔跑一样，要想不出局就必须付出努力。随着低工资和充足劳动力的逐渐消失，中国通过出口低成本产品来实现发展的机会也在丧失。

　　30多年的持续增长在中国的经济中产生了不平衡的因素。必须对财政和金融系统进行调整，清除周期性房地产泡沫，而且也需要解决越来严重的不平等和政府机构效率低下的问题。对于巴西这样的国家，维系充分就业、低投资、工资增长和高消费的经济的能力明显在丧失。

　　寄望技术和工业政策

　　在这种国际环境下，要求调整增长模式的中国“十二五”规划即具有了尤为重要的意义。此规划设定了重要的改革目标：福利、财政和金融政策。但更重要的是，它还设定了重大的转变目标：通过发展战略性新兴产业将中国转变成创新型经济。

　　自改革初期以来，科技现代化就一直是中国的共识。科技政策一直与教育目标和市场改革息息相关。同时，中国的经济政策一直将外商直接投资作为国家经济融入全球市场的工具。进入中国市场从一开始就取决于技术政策，而外商直接投资被用作促进技术进步的工具。

　　Booz and McKinsey调研公司的创新调查表明，大多数跨国企业目前在中国进行研发，将其作为一个全球性的平台。但将中国经济从全球制造中心转变成处于技术前沿的经济体并不是一件容易的事。

　　其中面临着各种挑战。除了较为成熟的赶超型政策之外，中国还在探索新的政策。将创新与工业政策的商业方面联系起来或实现长期与短期利益的平衡并非易事。有许多需要进行公共投资的领域，巩固长期可持续的中国福利制度是一项重要的内容。

　　在西方的许多观察家看来，改革开放时期（邓小平时代的遗产）的政策工具即将达到极限。传统的经济学家认为，类似当今中国这样的复杂的市场社会需要更灵活和更开放的融资体系，包括差异化的信贷工具和更少地依赖国家投资。有很多迹象表明，制度改革将沿着不同的、非正统的方向进行，新经济机构的主要轮廓已经成型。国家对重点产业的投资在增加，更加强调创新的商业性和实施新项目的制度灵活性。

　　横向重组经济和工业部门、设立国家发改委和国企脱离行业主管部门涌现出大量致力于工业发展的技术精英。这些精英兼备学术和体制专长，确保了规划过程的质量和连续性。Naughton and Chen对于中国工业政策的深入研究表明，自2003年起，中国的科技政策变得更加结构化、更专注于具体行业也更加系统化，产生了新的技术工业政策典范。政策的制定变得常态化，基于既定规则，避免了各政府机构之间的零和博弈。政策过程在不同的层面对外部的顾问和想法开放，同时促进自上而下的决策。

　　改变的机会

　　“十二五”规划强调科技创新是成就而且也具有必要性。战略产业规划在范围、资金和构建规划过程与复杂的市场经济之间的新关系方面都独具特色。这种政策上的努力可能是前所未有的，而且也从未有过以这种不同的方式建立创新型经济的模式。

　　以项目的方式商业化并组织新行业的需求，这也是重点产业大型项目的一部分。中国在争取更好地协调不同的机构，确保经济和工业政策与技术标准选择的一致性。规划和项目选择明显是一个自上而下的决策过程，涉及许多计划和实施机构，由彼此竞争的企业作为执行单位。在军工采购体系之外，从未有过这种巨大的长期资源规划和不断摸索式的技术环境先例。

　　中国的规划能否成功？它能否有效地提供未来增长所需的优势？它是否提供了在全球发展环境下进行合作的空间？中国历史上的发展过程是独特的，但新规划反映出的公共政策观点对于其他新兴经济体有着十分重要的意义。

　　巴西近年来的发展努力一直专注于包容。但包容也为增长带来了压力，因此巴西更加重视工业和技术政策。其中涉及许多不同的问题：从研发与工业之间的脱轨一直到与全球创新体系的接轨。多元化的大型科技计划刚刚开始实施。

　　在巴西特色的开放市场经济中，鼓励创新并不是一件容易的事。其工业比中国的工业更古老也更分化，寻租行为常常令“结构化的政策共识”无法实现。这一地区没有赶上分散式IT生产的浪潮，而且它与高价值制造链的纽带也十分脆弱。

　　中国的新技术工业标准明显是作为一种政策工具制定的，是中国关于其在全球经济中的角色的战略愿景的一部分。战略新兴产业规划将让其国内的行业和经济做出调整，它基于全球技术前沿的经验，重点关注本土创新和国内的企业。但如何发展地区与全球的联系还有待观察。中国在本土创新方面有着巨大的潜能，但如果深陷于标准和品牌的全球竞争之中，本土创新就会更像是一种商业策略而不是发展策略。在自下而上的创造力世界中，这在部分程度上是自上而下的过程，而且它可能会在新的知识领域内有所封闭，继而限制创新。还不能确定它是否会让行业参与进来并创造新的技术，这将产生出社会的变革。

　　无论是在范围还是在性质上，巴西的情况都完全不同。她的新技术规划并不是要努力在多个方面达到技术前沿，而是要推动已经丧失了创新精神的经济的发展。社会包容政策的成功、丰富的自然资源、食品生产、矿业和能源领域的技术专长以及清洁能源组合对于巴西在未来面临的各种挑战来说都是优势。

　　中国和巴西的新技术政策都取决于两者在全球经济环境下对于挑战和机遇的愿景。但她们的规划提供了超越比较战略优势的合作机遇。现在有一个真正的合作机会，可让两国为未来制定更具变革性的发展计划。■