金融危机对全球经济的影响远远超出了原来的预期，这场源自美国房地产市场的次贷危机，在经历了银行危机和市场危机之后，进一步发酵为主权债务危机，并与各国的政治选举、民族纠纷和社会变革交织在一起。鉴于当今金融在社会经济中所处的地位，如果应对不当，很有可能演化为比20世纪30年代大萧条更为严重的灾难。其中，金融政策的选择居于非常关键的位置，如何通过金融改革增强金融体系的稳健程度，维护公共信心，对于实体经济的复苏和可持续的经济增长具有非常重要的意义。

金融危机爆发以来，金融监管改革取得了更为广泛的共识，无论是二十国集团首脑会议（G20）、金融稳定理事会（FSB），还是巴塞尔银行监管委员会（BCBS）都将加强和改善金融监管作为维护金融安全稳定的重要手段加以推进，大力推动被称为“巴塞尔协议Ⅲ”的一揽子金融监管改革的实施。今天，可以通过回顾“巴塞尔协议Ⅲ”的历史沿革历程，来分析未来金融监管改革的发展趋势。

巴塞尔资本协议的历史沿革

被广泛称为“巴塞尔协议Ⅲ”的一揽子金融监管改革方案的全称是“第三版巴塞尔协议：更具稳健性的银行和银行体系的全球监管框架”，该协议正式发布于2010年12月16日，确定了新的全球监管标准与规则框架。此后，在2011年1月和6月，又分别发布了题为“确保丧失生存能力情况下吸收损失的最低资本要求”和“关于双边交易对手信用风险资本要求”的两个补充文本，进一步完善了资本定义，以及对交易对手信用风险的资本要求。需要说明的是，“巴塞尔协议Ⅲ”仍有部分细节尚未达成一致意见，如系统重要性机构的监管，自救安排等等，关于流动性指标的部分参数也会在今后的定量测试过程中不断完善。也就是说，最终的“巴塞尔协议Ⅲ”将会是以12月16日公布文本为整体框架的一系列文件。尽管规制本身还存在少许不确定性，但整体架构已基本确定，金融稳定理事会和巴塞尔委员均已将工作重心从规制制定转向规制的实施跟踪。

“巴塞尔协议Ⅲ”将对全球的金融监管实践产生深远影响，这不仅仅是因为国际组织（G20、FSB和BCBS等）对其实施情况进行严格的监控与评估所产生的约束力，更重要的是“巴塞尔协议Ⅲ”是近40年来金融监管理论与实践深刻反思的产物，反映了全球金融监管当局对当前这场危机及危机背后深层次原因进行的思考。尽管资本制度并不是防止金融危机发生的唯一要素，也不是金融监管的唯一内容，但却是反映金融监管理论、理念及实践变化最为生动的一面镜子，回顾从“巴塞尔协议Ⅰ”到“巴塞尔协议Ⅲ”的沿革历程有助于我们更好地理解未来金融监管变革的趋势。

巴塞尔委员会本身是应对金融危机的产物，它创设于1974年底，致力于应对当年原西德赫斯塔特银行倒闭后蔓延于大西洋两岸的金融市场动荡。成立初期，巴塞尔委员会的主要职责是协调经济全球化和金融一体化环境中的国际监管合作，并于1983年发布了“跨境银行境外机构监管原则”，确定了母国监管当局和东道国监管当局对境外机构监管责任的划分原则，这一原则沿用至今。后来，巴塞尔委员会将工作目标扩展到改进全球范围内的银行监管质量，并于1997年发布了“有效银行监管核心原则”，推动世界各国加强和改进银行监管，从而提升国际金融体系的稳健性。但巴塞尔委员会影响最大，也是花费时间最长的一项工作是资本监管框架，即巴塞尔资本监管协议，制定和完善该协议的工作从20世纪80年代初一直延续至今。

巴塞尔委员会在性质上属于国际协调机构，没有任何凌驾于国家之上的正式监管权力，其发布的各类协议也没有正式的法律效力，但这并没有妨碍各国的监管实践向该委员会发布的各类标准看齐。其中原因有三：一是巴塞尔委员会总结了全球银行监管的最佳实践，的确有助于改善银行监管，提升银行业金融机构的风险管理能力，维护各国金融安全；二是绝大多数国家在受理跨境银行在本土的准入事项时，往往将该银行的母国监管当局是否执行了巴塞尔委员会的各类标准，是否具备足够的监管能力，作为审批的前置条件；三是各类国际组织，如金融稳定理事会、国际货币基金组织、世界银行等，定期或不定期对成员国进行的金融稳定评估中，会对各国执行巴塞尔委员有关协议的情况做出评价，由于这些评估报告对市场具有很强的影响力，使得巴塞尔委员会公布的各类标准具备了更强的约束力。

第一版资本协议诞生于20世纪80年代金融自由化和放松管制的浪潮中。80年代初，巴塞尔委员会注意到，在金融创新和跨境银行业务日益活跃，特别是在拉美债务危机相关国际风险不断增长的同时，主要国际银行的资本充足率却呈现下降趋势。为强化国际银行体系的稳定性，消除因各国资本要求不同而产生的不公平竞争，巴塞尔委员会于1988年7月发布第一版资本协议，即大家所说的“巴塞尔协议Ⅰ”，要求成员国的国际活跃银行最迟于1992年底达到8%的最低资本充足率要求。

1993年9月，巴塞尔委员会发布的公告表明，当时十个成员国的国际活跃银行均如期达到“巴塞尔协议Ⅰ”要求的最低资本要求，促进了公平竞争和国际银行体系的稳定。然而，“巴塞尔协议Ⅰ”的局限性也在实施过程中逐渐暴露。进入20世纪90年代后，在自由化浪潮的推动下，金融市场进一步活跃，银行体系的交易账户资产比重明显上升，市场风险日益凸显，而“巴塞尔协议Ⅰ”只对信用风险计提资本要求，银行的资本水平不足以应对其他风险，特别是市场风险的冲击。为了适应这种变化，巴塞尔委员会于1996年1月发布了“巴塞尔协议Ⅰ”的补充修订，即 “巴塞尔协议1.5”版，要求商业银行对所持有的外币资产、证券、商品、衍生品等交易头寸由于市场价格变化所带来的风险计提资本要求，将资本监管的范围扩展到市场风险。

无论是“巴塞尔协议Ⅰ”还是“巴塞尔协议1.5”，都还存在着比较明显的缺陷，突出表现在：一是对风险的衡量使用较为僵化的权重法，虽然简单明了，但对风险的计量不够科学、精确，资本要求对风险变化不够敏感，也不利于激励银行改善风险管理；二是覆盖范围虽然在“巴塞尔协议1.5”中扩展到市场风险，但对于其他风险，如操作风险、声誉风险、流动性风险等仍没有资本要求。为此，巴塞尔委员会从1999年即启动了第二版资本协议的制订工作，五年磨一剑，最终在2004年6月正式发布“巴塞尔协议Ⅱ”。“巴塞尔协议Ⅱ”包括了资本监管的三大支柱：第一支柱——最低资本要求，覆盖了信用风险、市场风险和操作风险三大风险。第二支柱——监督检查，引入资本充足率评估程序，要求银行自查并经监管当局确认所持有的资本是否覆盖了包括三大风险在内的全部风险，一方面赋予了监管当局实施资本监管的责任、权力与工具，另一方面使资本监管覆盖范围扩展至三大风险以外的其他风险。第三支柱——市场纪律，明确信息披露要求，更好地发挥市场约束作用。同时，“巴塞尔协议Ⅱ”引入了内部评级法计量风险，提高了资本对风险的敏感程度，鼓励商业银行改进风险管理技术，提高风险管理水平。

2008年，金融危机爆发时，“巴塞尔协议Ⅱ”尚未得到全面实施，特别是危机的始发地美国尚未实施“巴塞尔协议Ⅱ”，即便实施了的国家，其商业银行的风险管理状况也与“巴塞尔协议Ⅱ”的要求有一定差距。因此，我们并不能因为危机的爆发而全面否定“巴塞尔协议Ⅱ”。但是，危机也的确暴露了“巴塞尔协议Ⅱ”存在着一些缺陷。

首先，“巴塞尔协议Ⅱ”认可的资本吸收损失能力不足，在危机来临时，原来认为具有一定资本属性的资本工具，如次级债、高级资本债券等几乎没有吸收损失的能力，超出股权资本以外的损失几乎全部由政府和纳税人承担。其次，“巴塞尔协议Ⅱ”，特别是内部评级法具有一定的复杂性，对商业银行的风险管理技术、方法有很高的要求，全面实施“巴塞尔协议Ⅱ”具有较高的挑战性。第三，“巴塞尔协议Ⅱ”，特别是内部评级法，对风险的计量方法具有一定的顺周期性，在某种程度上助长了经济波动幅度。第四，“巴塞尔协议Ⅱ”对于系统性风险关注不够，存在着较为严重的“大而不倒”问题。最后，“巴塞尔协议Ⅱ”对某些领域的潜在风险存在低估倾向，特别是复杂的证券化、表外金融工具等领域。面对金融危机的压力，巴塞尔委员会于2009年7月发布了强化“巴塞尔协议Ⅱ”的补充协议，即“巴塞尔协议2.5版”，大幅提高证券化和交易账户的资本要求，并提高第三支柱的披露要求，同时将薪酬机制纳入第二支柱的监管范围。

2010年12月，“巴塞尔协议Ⅲ”最终出台，对“巴塞尔协议Ⅱ”存在的缺陷进行了更为全面的修订。首先，“巴塞尔协议Ⅲ”更加强调资本吸收损失的能力，大幅提高了对高质量的核心一级资本最低要求，强调资本无论在持续经营阶段（Going concern）还是在破产清算阶段（Gone concern），都需要具备足够的损失吸收能力。其次，提高了资本充足率水平，要求银行除达到最低的核心一级资本4.5%水平的基础上，还要进一步分别满足2.5%储备资本和0～2.5%逆周期资本要求，进一步提高商业银行应对冲击的能力，缓解资本监管的顺周期性。第三，引入了杠杆率监管要求，用简单的表内外资产加总之和替代风险加权资产来衡量资本的充足程度，防范风险加权资产计算过程中的模型风险。由于杠杆率计算没有人为判断的参数，也就在一定程度上规避了经济繁荣与衰退对预期的影响，具有一定的逆周期调节作用。第四，构建了宏观审慎监管框架，防范系统性风险，加强对系统重要性机构的监管，防范“大而不倒”带来的道德风险。最后，“巴塞尔协议Ⅲ”引入了新的流动性监管标准，更加关注压力情形下的流动性管理，防范流动性危机。

国际金融监管发展的主要趋势

从以上国际资本监管标准与规则的五个阶段变革过程中，我们可以窥见国际金融监管发展的一些主要趋势及变化：

对风险的覆盖面和敏感度将不断提高

从“巴塞尔协议Ⅰ”到”巴塞尔协议Ⅲ”，资本对风险的覆盖范围从信用风险扩展到市场风险、操作风险，以及第二支柱下的其他风险。虽然信用风险依然是商业银行面临的最主要风险，但历次金融危机表明，信用风险以外的风险仍足以威胁到一家银行的安全，甚至带来灭顶之灾，必须强化全面风险管理和监管。内部评级法等风险管理技术的应用也提高了资本对风险的敏感程度，使资本要求能够更为动态地反映风险的变化。正在修订的《有效银行监管核心原则》将压力测试作为常规性的监管工具，以充分反映极端情况下的风险状况。这些最新进展都表明金融监管对风险的关注领域及敏感度在不断扩大和提高。

不断增强银行吸收损失的能力，最大限度保护存款人和纳税人的利益

与“巴塞尔协议Ⅰ”和“巴塞尔协议Ⅱ”相比，“巴塞尔协议Ⅲ”显著提高了资本质量，明确将核心一级资本作为主要监管目标，并进一步严格资本定义，只有在持续经营条件下具有完全吸收损失能力的资本工具（主要是普通股和留存收益）才能计入核心一级资本。同时，对资本水平的要求也大幅提高，“巴塞尔协议Ⅰ”和“巴塞尔协议Ⅱ”对一级资本的最低要求仅为4%，而“巴塞尔协议Ⅲ”将更为严格的核心一级资本最低要求提高到4.5%，并增加了通常情况下必须满足2.5%的储备资本要求，使得对核心一级资本的要求达到7%。而大多数国家在执行“巴塞尔协议Ⅲ”过程中进一步提高了对核心一级资本的要求，瑞士要求达到10.5%，新加坡要求达到8.5%，欧盟要求达到9%，表明各国监管当局充分意识到，鉴于银行业在国民经济中的重要地位，必须强化银行体系吸收损失的能力，才能减少政府救助的概率，保护存款人和纳税人的利益，降低由此带来的道德风险。

同时关注单体风险和系统性风险

雷曼兄弟倒闭带来的冲击超出了很多人的预期，金融机构之间的联系及其复杂程度超乎人们的想象。这场危机提示金融监管当局，不仅要关注单体机构的风险，还要关注风险在不同机构之间的相互传染，特别是对整个系统安全带来的影响。新一轮的金融监管改革增加了两项重要的宏观审慎监管内容，一是对系统重要性机构的监管，对其提出更高的监管要求，包括定量的资本和流动性要求，也包括更高标准的公司治理、薪酬机制和风险管理的定性要求，同时也将分配更多的监管资源，增加对系统重要性机构的监管强度。二是逆周期监管。除引入杠杆率、逆周期资本和动态拨备要求等逆周期监管工具外，监管当局还要密切关注宏观周期波动对银行体系稳定的冲击。这对监管者提出了更高的要求，需要进一步拓展监管视野，从系统性、全局性的角度审视银行业面临的各类风险，在加强单体机构监管的同时，不断提高监测、识别、度量以及处理系统性风险的宏观审慎监管能力。

不断强化监管当局的判断能力和干预作用

危机表明完全依靠银行的自我管理、自我约束，以及股东的监控并不足以阻止危机的发生，自由放任的经济理论存在着一定的局限性。一方面，高杠杆经营特性、大而不能倒和由此带来的道德风险，以及不同程度的公司治理缺陷，决定了金融机构很难处理好短期盈利冲动和长期可持续发展的平衡关系。另一方面，经济高涨时期普遍存在的欢欣症和对尾部事件的忽略往往造成对风险的低估，引发各类风险在金融系统内的过度积聚。而金融监管当局的地位更为超脱，既没有盈利的压力，监管职责也决定了其对风险的判断更为保守，适度的、前瞻性的提前干预有助于使倾斜的天平恢复平衡。新一轮的金融监管改革将赋予监管当局更多进行风险判断和提前干预的责任与权力。但这也是一把双刃剑，对监管当局的判断能力和监管能力提出了更高的要求，如果监管能力不足，不当的干预也可能成为引发或恶化危机的诱因。

不断强化市场约束和国际监督的作用

新一轮金融监管虽然提出了更高的监管要求，监管措施也更为严厉，监管工具也更加丰富，但监管并不排斥市场约束，而是要通过改善监管更好地促进市场纪律来发挥作用。“巴塞尔协议Ⅲ”提出了比“巴塞尔协议Ⅱ”更为严格、详细的信息披露要求，特别是对于复杂的证券化产品，无论是披露内容还是披露频率都大幅提高。金融稳定理事会、国际货币基金等国际组织也将对各国执行新监管标准情况，包括“巴塞尔协议Ⅲ”、薪酬政策、系统重要性机构监管、问题机构破产处置安排等等，进行更为严格和频率更高的评价与监测，并向社会公布评价结果，这些措施也有助于增加透明度，发挥市场约束的作用。

今天，我们所处的世界更加融合为一个整体，已经没有什么防火墙能够真正阻止风险的跨境传染。在这样的环境中，是否执行国际监管标准已经不仅仅是一个国家的内务，必然要求各国加强监管合作和相互监督，全球监管标准趋同也将是一个长期的趋势。因此，国际上正在进行的金融监管改革及其趋势也将对我国金融监管建设产生深远的影响。

我国实施新资本监管标准的考量

2011年5月，银监会发布了《中国银行业实施新监管标准指导意见》，明确了我国实施国际新监管标准的总体思路和资本监管制度的基本框架。总的考虑是：根据我国银行业的现有基础和未来发展战略，以及风险管理能力与风险状况，适度提高资本监管要求，并适当加快实施新标准的进程。我认为，具体主要有以下考量：

实施国际标准与中国国情相结合

我国作为二十国集团、金融稳定理事会和巴塞尔银行监管委员会的重要成员，执行巴塞尔委员会相关标准是义不容辞的责任。除了这份责任，更重要的是我们要把国际新监管标准的实施看作是提高中国银行业风险管理能力和审慎监管能力，促进金融体系长期稳定的一次重要契机。经过30多年的改革开放和监管建设，我国银行业取得了长足进步，特别是2003年的国有独资商业银行改革以来，银行业的各项经营指标大为改善。本轮金融危机后，我国商业银行在全球中的地位进一步上升，无论市值、规模，还是代表盈利能力的资本收益率（ROA）和资产收益率（ROE）均进入全球银行排名榜的前列。经过过去几年的积累补充，我国银行业机构的资本充足水平和拨备充足水平已大幅度提高，2011年三季度末资本充足率和拨备覆盖率分别达到12.3%和270%，实施新资本标准已具备一定基础。同时也要清醒的认识到，我国银行业仍存在着一些不可忽视的现实和潜在风险，在未来不确定性增加的国际与国内环境下，仍会产生一些风险因素，风险领域也会不断扩大。为维护我国银行业长期稳定安全，有必要适当提高资本要求并加快实施新标准。另外，在具体的规定中，既考虑了国际银行业的共性风险，同时也考虑了我国银行业的特殊风险、特殊业务结构和资产结构等因素，并给予相应的不同处理。特别是在我国经济发展模式对信贷需求刚性的特定背景下，我们将更加注重通过实施新标准督促商业银行提高资本配置效率，加快从高资本消耗的粗放扩张模式转向资本节约的集约型发展模式，在加强金融安全的同时，不减弱对实体经济的支持力度，促进经济发展模式转变和经济结构调整。

实施新标准与维护我国金融安全相结合

金融危机造成的巨大破坏展现了金融安全的极端重要性，我们也将实施新标准作为维护我国金融安全的重要组成部分，同步加强对单体风险和系统性风险的监管。在单体风险方面，提高资本质量和水平要求，增加单体机构的损失吸收能力，在微观层面加强风险抵御能力。在系统性风险方面，新监管标准将初步确立系统性风险防范的框架安排：首先，《商业银行资本管理办法》将明确提出对系统重要性机构的资本附加要求，以及0～2.5%的逆周期资本要求，从横向和纵向两个维度防范系统性风险。其次，《商业银行系统重要性评估与监管指引》将探讨系统重要性机构的识别方法，并提出相应的监管安排原则。最后，已发布的《杠杆率管理办法》在关注单体机构风险的同时，还具有一定的逆周期调节作用。在监管实践中，我们在不放松单体机构监管的同时，将更加关注金融机构之间的紧密联系和风险的相互传染性，以及经济周期波动对银行体系安全的影响。

实施新标准与提高我国银行业风险管理水平和国际竞争力相结合

我国作为最大的发展中国家，随着时间的推移，必然越来越多地参与到国际事务中来。我国银行业也不例外，无论是国内市场的对外开放，还是境内银行的走出去发展，都会面临越来越多的国际竞争压力，只有提高国际竞争力才是维护我国金融体系长治久安的根本之策。在未来的利率市场化和更加开放的竞争环境中，风险管理能力才是最为核心的竞争力。因此，在推行新的资本监管标准中，我们将统筹“巴塞尔协议Ⅱ”和”巴塞尔协议Ⅲ”的实施，把落脚点放到推动商业银行改善风险管理上来。首先，我们将完整地引入第二支柱和第三支柱的监管要求，通过监督检查和市场约束督促银行加强和改善全面风险管理。其次，在《资本管理办法》的起草过程中，通过风险权重和参数设定等技术手段，为采用内部评级法和高级计量法的银行提供资本节约激励，鼓励商业银行改进风险计量技术，提高风险管理水平。最后，在执行新标准过程中，通过持续监管督促商业银行将资本管理技术全面应用到风险管理流程之中，提高资本配置效率，转变商业银行的经营增长模式。此外，母国监管当局的监管能力和监管标准也是国际竞争力不可或缺的组成部分，因此我们适当提高资本监管标准，适度加快实施进程也有助于我国银行业“走出去”战略的实施，不断改进的金融监管和维护金融安全能力的提高也将进一步提升银行业整体的对外形象和国际竞争力。

充分考虑实施新标准对金融市场和实体经济的影响

新监管标准的实施在中长期有助于增强金融稳定，维护公众信心，促进经济增长。但提高资本质量和水平的内在要求必然会在短期内给金融市场和实体经济带来一定的影响，对此我们也进行了分析、研判和预案安排。首先，新标准会带来一定的资本补充压力，这也是资本约束发挥作用的应有之意，有多少本钱做多大买卖。在应对机制安排上，我们鼓励银行从分母与分子两个方面做文章，一方面调整资产结构，更为节约、更加高效地配置资本；另一方面要做大分子，增加利润留存，优化资本结构，创新资本工具。总的来讲，中国不缺钱，缺的是机制和渠道，还要通过深化改革吸引各类社会资金。其次，新标准可能会带来实体经济投资成本的提高，更高资本要求带来的成本上升可能被转嫁给实体经济。但新标准将提升金融体系的安全稳健程度，尽快恢复公众信心，这对于走出衰退、恢复投资具有更为关键的作用，新标准的收益是远远大于成本的。此外，新标准还做出了许多具体的制度安排，如下调对小微企业和贸易融资的风险权重等等，对实体经济的复苏和创新具有较为正面的作用。

目前，国际金融危机的深层次影响正在发酵，而我国经济金融的表现相对稳健，有一些“风景这边独好”的味道。但我们还要对自己有一个清醒的认识，我国经济金融运行中一些潜在风险不容忽视。特别对于银行业而言，毕竟走出全行业的“资不抵债”只有不到十年时间，现代企业制度的框架也只是初步建立，公司治理、风险管控仍存在着很多缺陷。同时，我国经济已经进入重大战略调整期，经济发展模式转变带来的结构调整将成为银行经营管理面临的长期挑战。在这样的背景下，我们切不可对我国银行现有的资本充足程度和风险抵御能力有过高的估计。执行更为审慎、更为严格的资本监管是我国国情和未来发展趋势的必然要求，对此我们不可心存侥幸，更不能洋洋得意、固步自封。未来中国银行业发展面临的最大挑战在于经济发展方式转型带来的结构性调整影响。而适应利率市场化和金融监管变革趋势的国内外大背景，提高资本配置效率、减少资本消耗，增强风险定价能力，并进而转向集约型经营发展模式，是未来中国银行业应对新一轮改革转型、奠定未来长远发展根基的必然选择。

（作者系中国银监会副主席）