新闻事件

　　近日,一则「中国将在6月-9月间处理2万亿-3万亿元有风险的地方政府债务」的消息,引发市场高度关注。虽然此后发改委人士否认了相关报道,但这则未经证实的传闻却透露监管层在地方政府融资问题上的新思路,即央行欲减压,发展除地方政府融资平台之外的其它融资方式,改变目前主要由央行承担的地方债务风险,建立地方融资风险对冲机制。

　　对话主角

　　社科院中国经济评介中心主任刘煜辉博士

　　入选理由

　　刘煜辉近日表示,市场化模式可能是今后中国地方政府融资的主要政策导向。借鉴成熟市场发行类似于市政债的地方政府债券,能否从根本上解开地方政府债务恶性膨胀的症结？未来需要在制度设计上做哪些考虑？本报日前独家专访刘煜辉先生,请他对此作出解读。

　　香港商报记者 李颖

　　地方债累积至十万亿

　　中国式次按不会发生

　　香港商报:中国地方政府债务规模究竟有多大？这似乎仍是一笔糊涂帐。6月1日,央行《2010中国区域金融运行报告》透露,截至2010年末,地方政府融资平台贷款规模不超过14.376万亿元,接近2010年全国财政收入的两倍。而来自银监会的数据显示,截至2010年11月末,全国各类地方政府融资平台公司贷款余额约9.09万亿元。两个来源的数据相差竟然接近5万亿元,为什么会出现这么大的差别？

　　刘煜辉:央行和银监会采用的统计口径不太一样,肯定有冲突。央行可能是从大口径去统计的,银监会采用的口径相对会小一点。平台贷款是以公司贷款模式出现的,才会在口径之内,所以数值上要小一些。这反映了二者在统计标准上的不一致,银监会也可能把一些平台贷款转为一般的工商贷款。

　　香港商报:最近有人发出谨防地方债演变成中国式次按的警告。有人士指出,融资平台真正的还债高峰将出现在2012年至2013年左右,加上地方政府换届等因素影响,未来两年地方政府融资平台债务风险是否将有所加剧？

　　刘煜辉:我认为「中国式次按危机」这种表述本身是不太准确的,因为既然是政府主导性的贷款,整个银行体系也是国有银行体系,信贷是政府主导型的信贷,融资平台贷款最终以银行不良贷款大幅上升的方式出现的可能性是比较小的。从政府角度来讲,中国肯定会以各种方式来保证银行平台贷款债务的清偿能力,无论采取哪种方式,总会保证银行的债权人的清偿能力。

　　尽管中国地方政府债务规模激增,但目前中国并无发生整体债务危机之虞。因为从中国目前整体的政府资产状况角度看,根据宪法和法律规定,政府拥有城市土地、矿产等自然资源的所有权,其价值至少有50万亿-100万亿之巨,另有总额高达35万亿(2008年底数据)的国有企业资产以及80万亿的国有金融机构资产,再加上每年占GDP约30%以上的财政收入份额(税收收入+非税财政收入+社会保障缴款+中央债务融资收入),相对于政府总体债务的状况而言,政府资产无论从规模还是质量上都显得较为稳健。

　　因此,在中国这样一个国有资源+国有资产+国有银行的制度背景下,简单套用国外的概念抽象地谈政府债务负担率、负债警戒线等指标的约束意义不是很大。

　　牺牲全民财富 清偿成本高昂

　　香港商报:也就是说,如同1998年清理四大银行债务一样,问题最后总能得到解决,这会不会纵容地方政府继续过往那种不加约束的借贷？

　　刘煜辉:地方政府投资的冲动无限扩张,导致债务急剧膨胀。这种结果已经造成了,中国处理不良债务的方式也没有任何变化,最终就是住户部门去承担这个成本。第一次是政府通过削离、注资的方式,最终的成本实际上还是住户部门承担,因为政府资产本就是全民财富,这意味着住户部门福利受损,因为未来减税和转移支付空间都减少了。

　　清偿过去造成的结果,我个人觉得可能不是一个重点。对于已经造成的存量债务总会有办法处理的。这个不难。关键是建立一整套政府债务的治理机制却相当不易。

　　未来需要构建有效的机制,把地方政府的过度投资和过度负债能够约束起来,将地方政府的过度投资冲动能够管起来,使这样一个错误不至于重复发生。这才是最为关键的。不然,这样的事情一再发生,国家每进行一次清理,造成的宏观成本都是非常巨大的,这是逆向国民收入分配,意味着家庭财富会发生大规模转移。如果中国一直靠家庭财富转移的方式为公共部门投资的繁荣提供补贴的话,家庭消费占GDP的比重就将停滞不前。中国离再平衡的道路将渐行渐远。

　　「开前门关后门」

　　地方融资新思路:市政债

　　香港商报:传闻的清理地方债务方案中,有一个思路是将把那些原先限制民间投资的开发案向民间投资人开放。您最近发表观点说,市场化模式可能是今后地方政府融资的主要政策导向,能否具体谈谈这一思路？

　　刘煜辉:周小川行长在多个场合不断在释放信息,要为地方公共投资的融资机制「开前门而关后门」,具体讲,就是要彻底改变目前以地方政府融资平台为主体、以土地储备作为抵押支持、以银行信贷作为主要资金来源的地方政府融资模式,构建以市政债券市场为基础的多元化的地方政府公共资本融资模式。

　　如果地方政府的融资都是以平台贷款、打擦边球的方式来完成的话,最后的风险将全部由央行来承担。中国宏观金融的管理者急切希望为地方债务风险寻找一个对冲的安排。我们深切理解周行长的苦心,或许在他这个层面也只能做到如此。

　　央行最终以发债的方式把这个债务处理掉,让整个经济的家庭部门来承担呆帐的处理成本,这是央行所不愿意看到的。所以周小川在很多场合都在极力推进这两个事情,希望改变现有政府融资方式,改进成市政债的方式,就是让市场去建立约束机制。

　　香港商报:市政债一旦开闸,会不会让地方政府又会陷入无限发债的局面,导致市政债又成为一笔烂帐？市场化方向能否约束地方政府的发债冲动？

　　刘煜辉:我认为,央行之所以力推市场化,就是希望政府融资能够透明化、阳光化,这本身就是一种约束。因为要透明化,就得财政阳光化,投资者必须了解其资产负债状况,反过来会对地方政府形成一个比银行信贷要强得多的约束。对于中国地方政府的行政体制改革也是一个很明显的推动。这是有进步和积极意义的,但是光靠这一点是远远不够的。但目前作为中央银行的管理者,周小川能够推动的也只有这个方向。

　　化解过度负债症结

　　强化预算约束机制

　　香港商报:地方政府融资市场化能否从根本上解决地方政府债务膨胀的顽疾？抑制地方政府的投资冲动？

　　刘煜辉:在中国,地方政府过度投资、过度负债的问题,单纯从融资机制的模式的改革去约束是远远不够的。地方政府过度负债和过度投资的症结可能还在于更深层次的政治层面。也就是说,地方政府的基础设施投资,必须建立一个类似于地方议会制的机制,进行强有力的资本用量的约束。城市发展、规划必须纳入一个可持续的、财政预算的一个框架内。

　　当然,要建立这样一个框架,可能需要类似于现代社会的大意志模式的制度安排。也就是说,地方政府要做一个投资,要做一个规划,必须要有一个强化的资本预算的约束,这个预算约束必须通过当地人大或相关机构的审议,最终确定下来。投资必须符合财政的可持续安排。这是关键。当然从中央银行的角度来讲,目前只能做到这一步。

　　香港商报:从现有地方政府债务情况来看,地方政府融资并不都用在必要的公共基础设施建设和民生工程上,而在很大程度上是用于经济发展和商业投资。要抑制地方政府在这方面的发债冲动,需要在制度设计上做哪些考虑？

　　刘煜辉:中国地方政府几乎总是具有突破预算约束限制进而扩大财政支出规模的强烈冲动。中国许多地方的公共基础设施建设项目乃至城市发展总体规划,从设计论证到实施运行的各个环节都缺乏审慎的系统规划、广泛的公众参与和严格的资本预算,从而使得城市发展总体规划与地方财政预算严重脱节,不少地方的城市发展总体规划当中甚至都没有什么实质性的公共资本投资预算计划。

　　由此往往导致城市基础设施的建设普遍缺乏系统性,通常是哪个具体项目能获得资金就先行启动,在项目启动之后发现建设资金预算不足就被迫追加预算;考虑到相关监管部门不会对在建工程采取强硬的清理整顿措施从而造成实质性损失,所以最理想的城市建设模式就是利用有限资金在短期内启动尽可能多的建设项目。至于什么样的公共基础设施项目投建顺序最符合社会福利最大化的目标,或者说如何从社会发展角度安排项目建设的优先级,这样的问题往往不在一些地方公共资本投资决策的议事范围之内。

　　由此再次可以看出,要建立针对地方政府债务问题的长效治理机制,仅仅从融资机制改革层面入手是远远不够的,关键是要确立对地方政府公共资本投资的强有力的资本预算约束机制,只有在此基础上,才能谈得上建立可持续的地方政府公共资本融资机制或者有效控制地方政府债务规模的问题。

　　香港商报:按中国现行法律规定,地方政府不能举债,地方政府融资贷款走市场化新路径还存在哪些现实障碍？

　　刘煜辉:在现有法律框架下肯定是没办法做这件事情的,所以都是用打擦边球的方式来做,地方政府融资平台就是一个典型的打擦边球的机制。要使地方政府投资市场化,推动方向就包括各方面的改革,包括预算法、担保法都要进行改革。

　　地方债务累积

　　不能归罪分税制

　　香港商报:追溯地方债务急剧膨胀的根源,部分舆论将其归因于分税制改革。在您看来,分税制是地方政府债务累积的根源吗？

　　刘煜辉:从根本讲,将归因于分税制,是讲不太通的。理论界有一个流行的观点是,中国地方债务的膨胀主要是由于分税制造成的,主要是中央和地方在分税制以后财权和事权不对等。单从收入看,中央和地方是发生了变化。在1993年前,中央与地方收入之比是3:7,分税制以后,这个比例大约变成5.5:4.5。但是必须看到,中央还透过转移支付,把大部分收上去的收入又重新转到地方政府。从支出上看,地方政府花掉的钱占总收入的七八成,财政收入八成的钱是地方政府花的,中央财政支出才两成多一点。从这个意义上说,说地方政府的债务问题完全是分税制造成是不对的。

　　去年全国财政收入8.3万亿元,其中4万亿是地方收的,但是中央透过转移支付的方式,又把3万多亿发给地方。如果是中央把事权层层下压,导致地方政府的负债累积,那么一个很简单的推论就是,地方政府负债主要是解决中央派给它的这些事权方面的开支,但我们看到,地方政府借的钱主要是应付地方上各种开发性项目,而不是一般性支出。所以说,因为中央与地方财政收入分配比例失衡导致地方财力紧张的说法明显偏离事实。

　　十分关键的一点是,要分清楚地方政府现在的负债到底是由于收入过少,还是因为投资失控所造成的负债,因为它直接影响到未来政策改革的取向。如果原因是地方政府收入太少,分税制造成地方政府负债累积,那么今后改革的重点将是多给地方政府创造税收;但如果原因在于地方政府投资过度和投资没有约束,那未来的政策重点就在于设立机制约束地方政府过度的投资冲动和财政需求。这两点必须要分清楚。所以,把地方政府的债务累积归罪于分税制,财权和事权不对等,我觉得是非常荒谬的。

　　从世界范围来讲,没有不缺钱的政府,但是有一点要记住的是,罗马不是一天建成的,它必须在一个可持续的财政预算的安排下去做基础设施投资,这点很重要。