农村金融是现代农村经济的核心。改革开放以来，我国农村金融规模不断扩大，对推动农村经济发展发挥了重要作用。在充分肯定成绩的同时，必须清醒地看到，农村金融改革明显滞后，农村金融服务体系不完善，农村资金外流严重，为农民提供的金融服务严重不足。党的十七届三中全会《决定》提出，建立现代农村金融制度，创新农村金融体制，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系，引导更多的信贷资金和社会资金投向农村。《决定》为深化农村金融改革指明了方向，必须从农村金融体系的整体着眼，放松对农村金融的管制，培育竞争性的农村金融市场，加快建立普惠型的农村金融体系。

　　一、农村金融供给与信贷约束

　　我国长期执行的城市和工业优先发展的工业化战略，决定了金融业事实上执行了牺牲农村金融保城市金融、抽调农村资金支持城市工业发展的政策。改革开放、特别是20世纪90年代以来，这种政策取向有所变化，农村金融组织为农民、农业和农村经济发展提供金融服务的状况有了明显改善。但是农村经济仍然缺乏足够的金融资源，农户和农村企业仍普遍受到不同程度的信贷约束，同时农村资金又大量外流。但金融机构对农村信贷资金投放不足的问题并未得到根本性改变。保险业也主要以城市为主，国家缺少对农业保险的补贴扶持政策，保险公司缺乏开展农业保险的积极性。

　　我国正规的农村信贷渠道主要有四类：商业银行、政策银行、合作金融机构和邮政储蓄，具体包括六类金融机构：农业银行、农业发展银行、农村信用社、农村商业银行、农村合作银行和邮政储蓄机构。虽然农业与农村相关贷款的投放近年来大幅度增长，但直接用于农户和农村企业发展的贷款的相对比例比2002年初甚至还有所下降。

　　国务院发展研究中心农村部2005年开展了百村农村金融调查。在1 962户有效样本农户中，60.65%的农户有资金融入需要，32.67%的农户获得了信用社贷款，而且信用社对有金融需求农户的贷款满足率达到48.36%（即有借贷需求农户中获得信用社贷款农户的比重）；而如果考虑农户的申贷获得率，信用社对申请贷款的农户信贷满足率进一步提高为74.19%（即实际获得信用社贷款农户占申请过贷款农户的比重）。但通过对调查结果的深入分析则发现，相当比例农户的金融需求仍然得不到正规金融的满足，正规金融制度安排与实际需求的不匹配抑制了农村金融需求的正规诉求，正规金融对农村金融需求的满足仍不容乐观。

　　（一）正规金融制度安排与实际需求的不匹配抑制了农村金融需求的正规诉求

　　根据此次调查的结果，在有借贷需要的1 190户农户中，462户（占38.82%）农户根本就没有向正规金融机构申请过贷款，而且这其中又有143户农户最希望的信贷渠道是信用社（占有借贷需要农户的11.20%，占有借贷需要而不申请正规贷款农户的31.85%）。这部分农户金融需求不能获得正规金融的满足，则反映了正规金融与农户现实需求之间存在的结构矛盾，使得农户即使在有强烈资金融入需要时也不会付诸于正规金融诉求。其原因可以分为两类：

　　一是正规贷款交易成本过高。信用社贷款的平均利率不仅高于其他银行利率，甚至还高于一些民间贷款的利率。很多地区信用社的贷款利率超过了农户所能承受的范围，调查中有39.92%的农户都认为信用社的利率太高了。同时相当大部分地区信用社还要求“先入股，再贷款”，农户和企业为了获得贷款除了支付正常贷款利息外还需要从贷款额中扣缴5%~10%的股金，从而使正规贷款的实际资金成本增加到了10%以上。

　　从相对成本来看，目前农村信用社对农村提供的贷款规模偏小，相对于其所能够发挥的资金效用来说，正规贷款的交易成本偏高。为了获得这样小规模的贷款，农户还需要履行比较复杂的贷款手续，承担并不具有市场优势的贷款利率，承受严格的期限要求和还款约束，甚至有些地区还需要多次奔波、寻求关系或担保人等。相当大部分农村资金需求者认为，为获得那么一点资金如此麻烦不值得，不如直接向亲友和其他私人借款方便。此次调查的结果显示，214户农户因为正规贷款不如民间贷款方便而没有申请正规贷款，占未申请贷款农户的20.3%；如果只考虑有资金需要的农户，这一比重将提高为39.6%。

　　二是农户对正规贷款的获得没有信心。由于我国长期存在正规贷款获得困难的问题，特别是正规贷款要求抵押和担保，以及正规信贷存在关系配给的现象，使得农户对正规贷款的获得存在消极的预期。从此次的调查结果看，我国存在大量的无信心非申贷者，即因为对正规贷款的获得不抱乐观预期而没有尝试过申请贷款的资金需求者。在1 053户从未申请过贷款的农户中，179户农户因为觉得自己没有关系而不能获得贷款，所以没有进行贷款申请，占17%；117户农户因为不懂正规贷款程序而没有申请，占11.1%；62户农户因为觉得自己不能满足信用社的抵押和担保要求而没有申请，占5.9%。

　　（二）农村信贷需求者普遍遭受正规信贷规模的约束

　　在评价正规金融对农村金融需求满足情况时，不能光看其覆盖的范围还要看其满足的程度，即获得贷款的农户其资金需求是否得到了切实的满足。然而，从我国目前的情况看，信用社在农村金融服务上更追求服务方面，特别是信用社小额信贷业务的开展，使小额贷款发放的户数成为信用社重要的绩效考核标准。而且大部分信用社从分散风险的角度考虑，对大额贷款的发放比较慎重，往往需要经过层层审批，而且资金需求者申请的贷款金额通常被信用社大幅度压缩。

　　此次调查的结果显示，农村的资金需求者都受到正规金融机构的信贷规模约束，即获得的贷款规模小于其资金需求的规模。68.9%的农户所期望的借款金额都在5 000元以上，有万元以上借款需求的农户占到了31.1%。然而农户所实际获得的680笔正规借款中48.9%的借款规模都小于5 000元。35.7%的借款农户从信用社获得的贷款不能满足资金需求，并通过亲友借款来填补资金缺口；54.5%的农户认为信用社给予的授信额度不能满足资金需求。大部分农户所获得最大一笔信用社贷款与期望的资金需求的缺口在4 000元左右。

　　而从企业来看，正规金融对其的信贷规模约束就更为普遍。此次调查中，100个企业回答了在现有利率下希望从正规金融机构获得的贷款数额，其平均值为87万元，中间值为20万元。我们将2001-2004年企业从正规金融机构获得的最大一笔贷款的数额与企业的期望数额进行比较。57%的企业最大的正规贷款数额都小于其期望的贷款额度。企业期望的贷款额度与其获得的最大正规贷款规模差额的平均值为8.27万元。从信贷需求的满足程度看，信用社对企业期望贷款额度的满足程度平均值仅为15.5%（即获得贷款数额占期望贷款额的比重）。这说明大部分企业都有受到正规信贷规模的限制，而且信贷规模约束程度很高。

　　（三）正规贷款产品结构的不合理增加了农村资金需求者的流动性风险

　　信用社贷款的期限大部分是10-12个月，虽然农户资金需求一般也是一年，但信用社的借款期限结构与农业的生产周期存在不一致性。信用社的贷款期限是按年度计算的，一般是年初发放，要求年底还款，但通常当年收获的农产品在年底还不能够完全卖出，很难有资金还款，从而使得农户贷款的逾期率非常高。而从农村企业来看，企业的长期资金需求也受到严重压抑。234笔借款的平均借款期限为14.71个月，129笔借款的期限都是12个月（占55.1%），而借款期限大于12个月的借款仅有35笔（占15%）。即使是企业用于长期投资的借款，平均借款期限也只有17.63个月。由于难以获得中长期贷款，有强烈中长期投资需求的企业不得不把短期贷款用作长期使用，这极大增加了企业资产的流动性风险。调查中，18笔借款用来偿还原来的借款；而64笔借款（占总借款的25.7%）只是到期付息并不还本，而是采用循环使用的方式直接转为下一期的借款。

　　由于正规贷款的期限结构不合理，而且正规贷款又存在强制偿还约束，从而使得资金需求者面临极大的资产流动性风险，在贷款到期时一旦存在资金周转困难往往不得不诉求于高利贷。特别是一些贷款是以资产抵押为条件的，一旦面临贷款偿还问题，还会使资金需求者遭受资产损失。这样正规金融机构缺乏弹性的金融产品增加了资金需求者的风险成本，从而也成为压抑农村资金需求的重要原因。

　　二 、建立符合农业特点和农民需求的农村金融服务体系

　　过去几年中，中国农村金融改革主要集中在对农村信用社的改革上，在设立专门为“三农”服务的“小额信贷”机构、推动“联保贷款”及中国人民银行的“支农再贷款”等方面也取得了一些进展。此外，四大国有银行和邮政储蓄银行的改革、农业发展银行的政策调整，都对农村金融产生了很大的间接影响。总的来看，这些措施大大推进了农村金融改革步伐，但受多种因素的影响，总体上看，目前农户和农村中小企业“贷款难”的状况仍然改变不大。

　　普惠金融体系 （inclusive financial system）是国外广泛使用的一个概念，基本含义是：能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系，尤其是要为目前金融体系并没有覆盖的社会人群提供有效的服务。毫无疑问，我国目前农村金融体系离普惠金融体系还有很大距离。主要表现是正规金融在农村金融市场的渗透率和覆盖面远不能满足农户和农村中小企业的需求。

　　主要依靠现有商业银行和农村信用社，不可能解决有效服务“三农”的问题。必须从农村金融体系的整体着眼，以建立一个更完善、更有活力的真正为“三农”服务的农村金融体系为目标，推行全面的农村金融改革。随着各大商业银行纷纷从农村地区撤出，应放松市场准入管制，允许新设机构进入农村金融市场，特别是在兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织方面要迈出更大的步伐。

　　（一）明确各类正规涉农金融机构职能，强化银行业金融机构的支农责任

　　我国正规农村信贷渠道主要有四类：商业银行、政策银行、合作金融机构和邮政储蓄，具体包括六类金融机构：农业银行、农业发展银行、农村信用社、农村商业银行、农村合作银行和邮政储蓄机构。各类金融机构都要积极支持农村改革发展。农业银行作为农村金融体系的骨干和支柱，应坚持为农服务方向，稳定和发展农村服务网络，切实按照中央提出的“面向`三农'、整体改制、商业运作、择机上市”的总体原则，全面深化内部各项改革，进一步强化为“三农”服务的市场定位和责任，充分利用在县域的资金、网络和专业等方面的优势，更好地为“三农”和县域经济服务。要完善农村政策性金融，拓展农业发展银行支农领域，完善其功能定位和运行机制，加大各类政策性金融对农业开发和农村基础设施建设中长期信贷支持。2003年以来，农村信用社按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当扶持、地方政府负责”的总体要求，全面深化试点改革，历史包袱得到初步化解，不良贷款比例明显下降，资本充足率显著提高，支农服务能力和水平能够明显提高，但法人治理有效性不足、内部控制和风险防控能力薄弱等问题仍然突出。要继续深化农村信用社改革，加快推进股份制改造，改善法人治理结构，把农村信用社改造成为产权明晰的社区性农村金融机构，进一步引导农村信用社朝着更加贴近“三农”的方向发展，确保其服务方向不改变、信贷资金不外流、支农力度不减弱，发挥好为农民服务的主力军作用。要按照政企分开的原则，处理好农村信用社省联社与基层法人社的关系，防止通过行政手段推动农村信用社的兼并、重组和联合，人为将农村信用社做大或法人层级做高，维护和保持县（市）社法人地位的稳定，强化基层社服务“三农”的能力。为了使邮政储蓄在农村地区吸收的资金更多地留在农村，必须扩大邮政储蓄银行涉农业务范围。

　　在2005年以来的几个中央一号文件中，都提出县域内银行业金融机构应明确新增存款投放当地的具体比例。《决定》提出，县域内银行业金融机构新吸收的存款，应主要用于当地发放贷款，这一要求既符合国际通行做法，也是促进我国农业农村发展的迫切需要。要根据银行业金融机构的类别、地域分布，尽快确定其在县域内吸收的存款直接或间接投放当地的比例，并同步安排配套激励政策。

　　（二）放宽农村金融机构准入政策，规范发展多种形式的新型农村金融机构

　　我国金融资源配置严重不平衡，长期以来，农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、机构多元化严重不足，金融供给不足、竞争不充分。1998年以来，国有商业银行从农村地区撤并了3万家以上的机构网点，贫困地区农村金融网点覆盖率严重不足。为了有效配置金融资源，引导资金流向农村和欠发达地区，改善农村地区金融服务，2005年和2006年中央1号文件均提出，应该鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，大力培育小额贷款组织，引导农户发展资金互助组织，切实提高农村金融服务充分性。自2005年起，人民银行在山西、内蒙、四川、贵州等五省区开展了“只贷不存”小额信贷机构试点。2007年银监会调整和放宽了农村地区银行业金融机构准入政策，按照“低门槛、严监管”的原则，鼓励社会各类资本到农村地区设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构。开展新型农村金融机构改革试点，一是可以打破一些地区现实存在的农村信用社垄断经营的局面，有助于培育竞争性农村金融市场；二是“低门槛”为民间资本进入银行业开拓了新渠道，有利于改善中国农村金融业的产权结构。三是有助于改善农村金融机构结构和布局，满足中低收入群体和微小企业的金融需求。

　　随着各大商业银行纷纷从农村地区撤出，在切实加强监管的基础上，应允许新设机构进入农村金融市场，规范发展多种形式的新型农村金融机构和以服务农村地区为主的地区性中小银行，特别是重点引导各类资本到金融机构网点覆盖率低、金融服务不足、金融竞争不充分的地区投资设立机构。要继续扩大调整放宽农村地区银行金融机构准入政策的试点范围。为保证村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司等新型农村金融机构规范、健康、可持续发展，需要认真总结试点工作经验，完善相关配套政策。必须完善监管手段和监管机制，保证监管的独立性和监管的有效性。中国人民银行和中国银监会依据各自法定职责和相关制度规定，对村镇银行、贷款公司和农村资金互助社实施审慎监管。对小额贷款公司的监管，根据《中国银行业监督管理委员会中国人民银行关于小额贷款公司试点的指导意见》的有关规定，在本省（区、市）的县域范围内开展组建小额贷款公司试点，省级政府必须明确一个主管部门负责对小额贷款公司的监督管理，并承担小额贷款公司风险处置责任。新型农村金融机构要在坚持为农民、农业和农村经济发展服务的原则下自主选择贷款对象，扎扎实实依法开展业务经营，在不断完善内控机制和风险控制水平的基础上，立足地方实际，坚持商业可持续发展，努力为“三农”提供低成本、便捷、实惠的金融服务。允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。民间借贷是正规金融的有益补充，要规范和引导民间借贷健康发展。对依法运作、操作规范的民间借贷，要依法保护借贷双方的权益。对涉嫌非法集资的，要依法处置，坚决打击。

　　（三）鼓励发展适合农村特点和需要的小额信贷和微型金融服务

　　小额信贷和微型金融服务是指侧重于为低收入人口提供的贷款、储蓄和其他基本的金融服务，旨在通过金融服务帮助低收入农户或微型企业获得自我就业和自我发展的机会。小额信贷和微型金融服务是一种金融服务的创新，虽然它的目标是指向低收入阶层，为他们提供无需担保的小额短期贷款，但它仍然强调维持金融机构自身的可持续性，并通过一系列严密的制度和规范确保较高的资金回收率。小额信贷和微型金融的对象决定了其业务需求有三个显著特点：一是审核的简单性；二是办理的方便性。三是批准的迅速性。在现行信贷政策条件下，担保抵押资产是否充足，是决定银行贷款的主要条件。采用目前比较单一、竞争性不足的农村金融体系模式，难以满足大量缺乏担保抵押的农户和小型、微型企业的资金需求。发展各种小额信贷和微型金融服务，能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务，尤其是为目前金融体系并没有覆盖的社会人群提供有效的服务。

　　我国小额信贷和微型金融服务起步较晚，是金融服务业中的“短板”。目前，我国小额信贷和微型金融服务业的主体是农村信用合作社，其次还有近两年刚刚发展起来的村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司等新型农村金融机构。在我国，微型企业和农户数量巨大，小额信贷和微型金融现实和潜在的客户量众多，小额信贷和微型金融服务业前景看好。为了能建立普惠性的农村金融体系，要重视小额信贷和微型金融的独特作用，进一步放宽对小额信贷和微型金融服务业的市场准入，开放民营资本进入小额信贷和微型金融服务业的途径，允许农村小型金融组织从金融机构融入资金。

　　（四）健全政策性农业保险制度

　　近年来，中央和地方各级政府对农业保险的支持力度不断加大，推进多种形式的农业保险试点，农业保险工作取得积极进展。农业保险服务领域逐步拓宽，全国开展的农业保险险种达160多个。农业保险业务规模不断壮大。2004年至2006年，农业保险保费收入20.03亿元，保险金额1294亿元。2007年当年，农业保险保费收入达51.8亿元，为农业生产提供了1126亿元风险保障。农业保险的功能作用逐步发挥。2004年至2007年，农业保险赔付47.26亿元。仅2007年一年，保险业就为450万户次农民提供了32.8亿元保险赔偿。农业保险发展取得的成果还是阶段性的，当前，农业保险发展还远远不适应现代农业发展的需要。农业保险的覆盖面还不高。农业风险管理机构不健全，农业保险法律缺位。

　　由于全球气候变迁和生态环境的恶化，我国农业自然灾害发生的频率和强度呈现加剧的趋势，灾害事故的破坏力和造成的经济损失愈来愈大。保险是市场经济条件下风险管理的有效手段。农业保险对农业风险损失的经济补偿功能是其它政府投入无法替代的。大力发展农业保险，对于提高农业抵御灾害事故能力，保证农业和粮食生产安全，稳定和增加农民收入，完善我国农业支持保护体系，具有重要的现实意义。国际、国内开展农业保险的实践经验表明，农业保险是高风险的保险业务，具有准公共物品的性质。国外农业保险实际上均是在政府补贴下开展的，要么直接对费率补贴，要么直接赔付，建立政策性农业保险制度是各个国家支持农业的普遍做法。农业保险是世界贸易组织规则中的“绿箱”政策之一，我国作为世界贸易组织成员，有必要把建立政策性农业保险制度作为支持和保护农业的重要手段。《决定》明确提出，健全政策性农业保险制度。落实这一要求，需要把握好以下问题：

　　第一，积极探索适合我国国情的政策性农业保险经营机制和发展模式。建立政策性农业保险制度，必须运用政府和市场相结合的方式，政府决定农业保险供给的方向和数量，制订统一的制度框架，各种被批准的组织机构在这个框架中经营农业保险和再保险，同时政府对规定的农业保险产品根据可能给予相应的财政支持和其它支持。从2004年开始，各地积极开展多种形式的农业保险试点，形成了在政策支持下保险公司与政府联办、为政府代办以及自营多种经营模式。与政府联办模式的特点是:保险公司和政府按照约定的比例共担风险。保险公司为政府代办模式的特点是:政府购买保险公司的专业服务，农业保险单独建账、独立核算，保险公司不承担风险，盈亏由地方政府承担。政府政策支持下的保险公司自营模式，其特点是，政府给予保费补贴和管理费用补贴等政策支持，保险公司按照市场化方式运作并通过再保险等方式分散风险。

　　第二，进一步加大政策扶持力度。政府对农业保险的支持主要表现在免除营业税。2007年，国家财政首次对农业保险给予于补贴，各级财政投入29.94亿元保费补贴。特别是中央财政支持的吉林、内蒙古、新疆、四川、江苏、湖南等6省5种农作物保险及全国能繁母猪保险，覆盖面迅速扩大。2008年，中央财政大幅增加了对农业保险的补贴支持，保费补贴经费预算由2007年的21.5亿元增加到60.5亿元。要加大财政对农业保险的支持力度，增加财政对农业保险保费的补助资金，稳步提高农业保险覆盖面，提高保障程度。

　　第三，加快建立农业再保险和巨灾风险分散机制。农业保险因大面积干旱、台风等巨灾造成的系统性风险远大于普通保险。国外通常建立农业再保险机制和巨灾风险转移机制，在更大范围分散风险和积累资金。我国目前没有上述机制，巨灾风险只能由保险公司承担。一方面，缺乏巨灾风险分散机制，保险公司承保能力受到较大限制。另一方面，随着试点覆盖面不断扩大，无法分出的巨灾风险随之积累，严重威胁金融市场稳定。因此，随着农业保险业务的迅速扩大，承担的风险不断累积，迫切需要加快建立健全农业再保险体系。要尽快建立巨灾风险基金，对因重大自然灾害形成的大额赔付，由风险基金给予一定的比例的补偿，逐步形成农业巨灾风险转移分担机制。

　　（五）建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制

　　担保，既指专门机构提供的担保，也指一般法人、自然人提供的担保。信用担保介入信贷机构和融资主体的交易之间，其基本功能是降低信息不对称程度、保障债权实现、促进资金融通。健全的信贷担保机制是降低金融机构风险、扩大金融交易规模、缓解信贷约束的有效手段之一。许多国家和地区都把建立信用担保体系作为国家支持农业发展、增加农业投资的一项政策工具。从整体上看，发达国家的农业信用担保体系因其市场体制的完善、金融体系的发达、建立和发展时间的长久而形成了较为成熟的模式。

　　近年来，我国各地开展了农村信贷担保发展的探索，信用担保模式主要有以下几种形式：一是政府出资、政府运营的政策性信用担保机构；二是政府出资或是参股，或是对担保公司进行风险补偿，市场化运作的信用担保机构。此类担保机构的特征是：政府只对担保主体进行规定，担保公司按市场要求控制风险，通过各种方式防范和化解风险，自主决定担保对象的选择、反担保方式、合作银行和合作方式，实现自身盈利目标。三是以营利为目的的商业性担保机构；四是农户或农村中小企业以入股方式加入的合作互助式信用担保机。农村信贷担保的发展，对促进信贷资金向农村融资主体的投放、有效缓解农民贷款难起到了一定的作用。

　　目前，农村信用担保机构的发展存在诸多制约因素，主要有：信用担保机构规模普遍较小，资本金少，风险化解能力和代偿能力很低；农村信用体系还不完善，担保公司承担较大的主体违约风险；担保机构运作不规范，潜在风险较大；监督管理力量薄弱；信贷担保覆盖率不高，还不能适应现实的需要。

　　《决定》提出，建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制。这是基于我国农村信用信贷担保体系现实情况而提出的一项重要政策。建立健全农村信贷担保机制，需要采取的主要措施有：

　　第一，加大政府对农村信贷担保体系建设的支持力度。鼓励政府出资的各类信用担保机构积极拓展符合农村特点的担保业务。有条件的地区，可以由政府牵头出资、农民和农村企业参股，建立专业化信贷担保机构，采取市场化运作方式，主要服务于农民。鼓励现有商业性担保机构开展农村担保业务，增强担保公司的担保能力。有条件的地方政府可扶持建立农村信贷担保基金。鼓励有条件的专业合作社、涉农企业和协会组织创办针对农户和农村中小企业的担保公司。

　　第二，建立信用担保机构风险分散机制，加快农村信用体系建设。主管部门加强业务监督指导，明确行业准入条件、从业人员资格、内控规范要求，加强对担保机构日常业务运行的监督指导，提高担保机构资质水平，引导信用担保机构规范运作。信用是市场经济的基石。完善农村信用体系有利于提高农村信用担保机构的风险识别能力、业务运营能力和盈利能力。当前，制约农村金融健康发展的一个重要因素是社会诚信度不高。要尽快建立统一的小企业信用评估体系，推进信用村镇建设，规范和完善农户、农村中小企业信用档案，优化信用担保机构业务运行环境，降低业务运行成本。积极开展对信用担保机构的信用评级，规范企业、担保中介、贷款银行之间的信用关系，整合各方面信用信息，预防担保中介失信带来的金融风险。借鉴国际经验，探索建立信用担保保险体系。