杨传涌

　　2009年5月，欧盟委员会公布《欧盟金融监管改革方案》，2009年6月美国财政部出台金融监管改革白皮书，这将对欧盟、美国乃至全球的金融市场发展和金融监管产生深远影响。

　　一、欧美金融监管改革的动因

　　2007年以来的次贷危机以及2008年9月爆发的金融危机，集中暴露了西方发达国家金融监管体系所蕴藏的巨大风险，促使欧美政府进行力度较大、范围较广、影响较深的新一轮金融监管体制改革。首先，没有任何监管机构可以较为权威地掌握全部市场信息，缺乏对市场系统性风险的监测，无法识别出可能威胁整个金融市场稳定的大型金融机构。第二，监管机构之间缺乏沟通协作，存在权限重叠，难以高效联动，应对跨行业、跨国界的金融突发事件，为监管套利预留了空间。第三，缺乏对金融衍生品和对冲基金的监管，在局部积累了大量金融风险，威胁整个市场稳定。最后，对投资银行和信用评级机构监管不力，使投资银行走上了高杠杆、高盈利的自由扩张道路，使投资者无法有效辨别评级机构的公允度和合理性，诱发了道德风险。

　　二、欧盟金融监管改革方案

　　2009年5月，欧盟委员会公布《欧盟金融监管改革方案》。在宏观层面，欧盟金融监管改革方案提出建立欧洲系统性风险管理委员会，负责预警市场系统性金融风险，并向欧盟经济和财政部长委员会提出应对建议。在微观层面上，方案提出保留各国对国内金融机构进行实地监管的做法，但将整合之前没有实权的欧洲银行监管委员会、欧洲保险与养老险委员会和欧洲证券监管委员会，成立具有更大权力的欧洲金融监管体系（ESFS），包括欧洲银行监管机构（EBA）、欧洲保险和养老金监管机构（EIOPA)和欧洲证券监管机构(ESA)，分别负责欧盟整体市场银行业、保险业和证券业的监管。当各国监管机构之间出现分歧时，新机构将具有调解裁决权；同时，新机构将统一欧盟行业准则，确保其在各国得到贯彻实施。

　　欧盟金融监管改革方案打破了各成员国在监管上各自为政的格局，开创了在泛欧层面上对宏观金融市场和微观金融机构分别进行统一监管的先河，顺应了经济全球化、欧盟区域一体化、金融创新和混业经营趋势。

　　三、美国金融监管改革方案

　　2009年6月美国财政部出台了金融监管改革白皮书，针对金融机构、金融市场、金融消费者和投资者保护、政府政策工具和国际监管提出了五大改革措施：

　　一是加强了美联储职权，使其成为系统性风险监管者，具体措施包括：第一，除原有银行业外，美联储监管对象将包括所有可能对金融系统稳定造成威胁的大型金融企业，即“一类金融控股公司”，涵盖银行、证券和保险等各领域；第二，美联储接替证券交易委员会，对投资银行及其控股公司实施监管；第三，创立跨行业的“金融服务监管委员会”，弥补交叉监管疏漏，促进政策协调。美联储将通过这一跨部门机构获得财政部书面许可，对陷入困境的金融机构提供救助。

　　二是弥补监管空白，将金融衍生品和对冲基金纳入监管体系。在衍生品方面，方案提出，将之前游离于监管体系之外的衍生品场外交易纳入监管体系，授权商品与期货交易委员会和证券交易委员会共同对衍生品场外交易实施监管；所有标准化衍生品均需在统一的、受到严格监管的场外交易平台上进行清算；交易方的保证金和资本金水平也必须受到监管。在对冲基金方面，为抑制投机过度和市场操纵行为，方案将之前未受任何监管的对冲基金、私募基金和风险投资基金正式纳入监管体系，要求管理资产超过一定限额的基金必须在证券交易委员会注册，上报相关数据。

　　三是取消储蓄管理局，与货币监理局合并成立“国家银行监管机构”。目前，美国银行业由联邦储备银行、联邦存款保险公司、货币监理局和储蓄管理局四个机构进行多头监管。其中，联邦储备银行和联邦存款保险公司分别监管州注册成员银行和非成员银行；货币监理局监管联邦注册的一般性银行；而储蓄管理局监管联邦注册的储蓄贷款机构，这其中包括美国国际集团、美国运通和美林证券等大型金融机构。随着一般性银行抵押贷款业务的逐步发展，储蓄贷款系统的功能已逐步弱化；同时，对储蓄贷款机构负有监管责任的储蓄管理局也被认为对美国国际集团、美林证券等机构的破产负有失察责任。对此，方案提出，解散储蓄管理局，成立“国家银行监管机构”，由其行使原有储蓄管理局和货币监理局的所有职责，对所有联邦层级的所有存款机构进行统一监管。

　　四是成立“全国保险办公室”，协调各州保险政策。改革前，美国各州政府一直各自对州保险业实施相对独立的监管；全国范围内，只有“美国保险监管官协会(NAIC)”等非政府组织从中协调。该模式下，州保险业之间缺乏统一行业标准，不利于市场竞争和产品创新，消费者成本也居高不下。对此，方案提出，在维持各州独立监管的基础上，成立联邦层面的“全国保险办公室”，承担监测整体保险市场，提示系统性风险；收集信息，帮助各州弥补监管漏洞；向美联储提示保险业“一类金融控股公司”等职责。

　　五是创立“消费者金融保护局”，加强对金融消费者权益保护。危机爆发前，美国各金融机构设计了一系列信息不透明、定价不合理、具有欺诈性的复杂金融产品，误导消费者申请过量按揭贷款，购买不适合自己的金融产品。对此，改革方案提出，把此前分散各个监管机构的消费者保护职权集中赋予新成立的“消费者金融保护局”，制定统一规则，取缔不公平条款，使消费者能获得全面信息，避免不公平待遇。

　　四、欧美金融监管改革对我国金融监管的影响

　　伴随经济持续快速发展，我国金融体系建设日臻完善，金融监管架构基本稳定，金融监管法律法规体系基本形成，监管协调机制基本建立。本次欧盟、美国金融监管改革方案出台后，我国监管机构可能会借鉴其积极意义，不断完善金融监管体制，防范和降低金融监管风险。

　　（一）审慎推进综合经营

　　从金融危机爆发后的金融集团发展趋势看，花旗、AIG等国际大型金融集团开始解体，金融集团的综合经营模式面临越来越多的质疑和挑战。虽然金融集团是一种比较先进的经营管理模式，但国际实践表明，盲目多角化并购、多元化经营、多极化发展，不仅无法发挥综合经营的优势，反而会面临主业不突出、管控不到位、资源整合优势不明显、整体竞争力不强大等问题。因此，我国金融监管机构可能会汲取国外综合经营中的经验教训，确立“适度综合经营”的发展基调，稳步推进我国金融综合经营进程。

　　（二）稳步推进金融企业会计国际化

　　随着金融全球化、一体化进程加快，我国的会计制度也越来越需要与国际会计准则接轨，但金融危机也暴露出以公允价值为核心的国际会计准则的缺陷，即具有较强的“顺周期效应”。当前，我们国家利率尚未市场化，资本市场具有典型的“新型+转轨”特征，波动性高于成熟市场，金融业尚不具备全面实施国际金融企业会计准则的环境。以保险业为例，2008年8月7日，财政部印发了《企业会计准则解释第2号》，要求自编制2009年财务报告开始，境内外上市保险公司对同一交易事项采用相同的会计政策和会计估计进行确认、计量和报告，即保费收入的确认和计量引入重大保险风险测试和分拆处理；保单获取成本不递延，计入当期损益；采用新的基于最佳估计原则下的准备金评估标准。这些做法可能给保险公司带来更大的利润操纵可能与空间，对小型保险公司或经验不足的保险公司形成更大挑战，带来新的评估风险。因此，金融企业会计准则“适度国际化”，可能是比较现实的选择。

　　（三）深入推进“无缝监管”和“高效监管”

　　金融危机暴露了欧美金融监管体系的重大缺陷，主要表现为诸多重要领域“无人监管”，本轮欧美金融监管改革的重点也在于此。因此，我国金融监管机构将会以此为鉴，进一步加强金融监管。

　　一是加强系统性金融风险监管。在统一的金融监管机构设立之前，建立定期有效的“一行三会”协作监管机制，共同研究无人监管问题，关注系统性风险。未来可能设立与美国“金融服务监管委员会”类似的机构，弥补交叉监管的疏漏，促进政策协调。

　　二是加强衍生品风险监管。对于国内市场，可能会本着“成本可算、风险可控、效益可行”的原则，明确金融衍生品的监管机构及具体规定，建立统一的清算与结算系统；对于国际市场，可能将参与国际衍生品市场交易的非金融企业也纳入监管范畴，严格限制过度投机。

　　三是加强私募基金监管。目前，我国尚无针对私募基金的专门监管机构和专项监管法规。为控制这一风险来源，我国金融监管机构可能会借鉴欧美金融监管改革对私募基金的监管要求，将超过一定规模的私募基金纳入监管范畴，要求其定期向监管部门报告基金发起设立情况、募集资金规模、管理人背景、投资策略和绩效等。

　　四是加强对金融消费者和投资者权益的保护。随着金融创新的持续开展，金融产品的复杂性逐步提高，金融消费者、投资者与金融机构之间的信息不对称矛盾越来越突出。我国金融监管机构可能会借鉴欧美金融监管改革方案，设立类似“金融消费者保护局”的专门组织，专事金融消费者和投资者权益保护事宜。