据新华社消息，中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》(下称《通知》)。《通知》明确，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金，还明确了依法合规予以免责的行为。

《通知》强调，坚持疏堵并重，把“开大前门”和“严堵后门”协调起来，在严格控制地方政府隐性债务、坚决遏制隐性债务增量、坚决不走无序举债搞建设之路的同时，鼓励依法依规通过市场化融资解决项目资金来源。

业内看来，在基建投资整体增速因资金问题制约低位徘徊的情形下，这一政策有助于增加有效投资，发挥基建对稳增长的托底作用。

允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金

此次《通知》的一大亮点是，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。

据《通知》，对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。

《通知》也明确了此次精准聚焦重点领域和重大项目。重点支持京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展、推进海南全面深化改革开放等重大战略和乡村振兴战略等。

“本次《通知》意在支持符合中央重大决策部署的、具有较大示范带动效应的重大项目，进一步延续了去年国办发【2018】101号文的整体基调，强调基建领域补短板依旧是‘精准投资’而非‘大水漫灌’。”东方金融研究发展部技术副总监张伊君表示，在年内还将发行的1.3万亿新增专项债中，对接基建项目的发行占比有望提升，从而带动更多基建项目获得资本金支持。

《通知》另一大亮点是，积极鼓励金融机构提供配套融资支持，即项目可以组合采取专项债+市场化融资(如贷款)的方式融资。

今年年初，国务院就召开常务会议，专题研究“部署加快发行和用好地方政府专项债券、支持在建工程及补短板项目建设并带动消费扩大”的工作。其中就提出，货币信贷政策要配合专项债发行及项目配套融资，引导金融机构加强金融服务，保障重大项目后续融资。

此次《通知》进一步明确，对于实行企业化经营管理的项目，鼓励和引导银行机构以项目贷款等方式支持符合标准的专项债券项目。鼓励保险机构为符合标准的中长期限专项债券项目提供融资支持。允许项目单位发行公司信用类债券，支持符合标准的专项债券项目。”

2018年基建投资下滑，其中一个原因是地方债务高压监管，并将违规举债责任上升到“终身追责、责任倒查”。财金23号文，也对国有金融机构做了规范。

“据我们了解，不少地方政府和城投，重点是保存量债务，尤其是城投债不违约，但对新建项目并不积极。”联讯证券首席经济学家李奇霖说。

为破解这一困境，此次出台的《通知》中在激励地方政府积极性上做了明确的规定。

《通知》明确提出了建立正向激励机制。研究建立正向激励机制，将做好专项债券发行及项目配套融资工作、加快专项债券发行使用进度与全年专项债券额度分配挂钩，对专项债券发行使用进度较快的地区予以适当倾斜支持。适当提高地方政府债券作为信贷政策支持再贷款担保品的质押率，进一步提高金融机构持有地方政府债券的积极性。

《通知》还明确依法合规予以免责。“既要强化责任意识，谁举债谁负责、谁融资谁负责，从严整治举债乱象，也要明确政策界限，允许合法合规融资行为，避免各方因担心被问责而不作为。”

业内人士认为，地方正度专项债有助于增加有效投资，发挥基建对稳增长的托底作用。 图片来源：视觉中国

为何出台这一政策，有何影响？

从基建投资表现看，今年以来基建投资虽已触底反弹，但整体增速仍然低位徘徊。数据显示，2018年三季度开始的基建补短板效果并不显著，全口径基建投资增速只从2018年9月份的低点0.3%微弱反弹至今年前4个月的3.0%。

资金问题是制约基建的最主要原因。在多位业内人士看来，《通知》将缓解部分项目资金压力，包括资本金不足带来的掣肘以及后续资金跟进问题。

东方金城认为，下半年基建增速有望出现两位数反弹，从而使得基建投资对稳增长实现托底作用。中信证券则预测，2019年基建增速将达到8%到9%。

还值得关注的是，新增专项债目前还剩余1.3万亿额度，专项债还剩多少可以用于基建部分，对今年的GDP带来多大影响？国泰君安认为，2019年剩余的专项债中，可用于资本金的金额大约为0.15万亿到0.26万亿，专项债作为资本金使用或带动0.75万亿到1.3万亿基建资金，推高GDP约0.2到0.5个百分点。

对于未来的政策走向，国泰君安预测，今年四季度大概率增加专项债、特别国债预算，四季度可能有新的专项债专门用于做重大项目资本金。货币政策上，预计后续降准的要求以及银行的永续债需求恐怕明显提升。

地方政府专项债券加量提速是今年积极财政政策稳增长的重要组成部分。《通知》是否意味着放松债务风险的管控？

对此，通知明确予以否认，称“必须坚持结构性去杠杆的改革方向，坚决不搞‘大水漫灌’。对举借隐性债务上新项目、铺新摊子的要坚决问责、终身问责、倒查责任。”

但如何实现这一政策目标？

《通知》规定，从严设定政策条件，严禁利用专项债券作为重大项目资本金政策层层放大杠杆。 同时，《通知》还明确，地方政府要按照一一对应原则，将专项债券严格落实到实体政府投资项目，不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。

“本次专项债补充项目资本金不仅有着明确的资格条件要求，而且严禁违规扩大资金用途，其中最关键的一条是不增加隐性债务。这表明监管层对地方政府隐性负债仍在坚持高压监管原则，后期地方基建项目借专项债新规‘遍地开花’的可能性很低。”东方金城表示，允许专项债补充重大项目资本金并不意味着严控地方政府隐性负债尺度放宽，基建提速引发“大水漫灌”的可能性很低。