文/ 刘婷婷、周艳海、周淑芬

美国农村金融制度模式

美国拥有全球最为强大的金融体系，其农村金融制度模式也在过去的发展中逐步形成了比较规范、合理、有效的制度体系。20世纪初期，随着美国成为全球经济实力最强的国家之一，市场经济在农村地区和农业领域得到较大发展，农业发展对信贷的需求也随之大为增加。由于个人信贷存在支持力度小、使用成本高以及风险较高等问题，美国联邦政府开始重视农村金融制度体系的建设。先后在1916年创建了联邦土地银行，1933年出现了生产信贷协会，并在随后建立了多个合作社银行。1933年，旨在稳定农产品价格和补贴农业生产的商品信贷公司成立。1935年成立了农村电气化管理局，加速农村电力与通信建设，以缩小城乡之间的差距。1946年和1953年，美国又先后成立了农民家计局和小企业管理局。这一系列举措，加上美国不断发展完善的金融机构，逐步形成了我们今天看到的美国农村金融制度体系。

美国的农村金融制度框架包括三个层面，即主要基础是商业金融机构和个人信贷，主要金融模式是农场主间的合作金融，并成立政府农贷机构作为辅助。其中，商业金融机构涵盖了一般商业银行、相关人寿保险公司，加上经销商和个人之间的信用贷款。农村合作性信贷涵盖联邦中间信贷银行、合作社银行以及联邦土地银行。而农民家计局、农村电气化管理局、小企业管理局以及商品信贷公司则是作为政府涉农贷款机构存在。这三个层面的金融机构、政府机构和相关利益人共同组成了分工明确、配合紧密的农村金融体系，为美国农村经济发展对金融信贷的需求提供了强有力的支撑。时至今日，美国的农业生产无论是规模还是市场竞争力和抗风险能力都比较强，完善的农村金融制度体系功不可没。

美国农村金融制度的特点

美国农村金融制度的特点体现在五个方面。一是农村金融体系的独立性。虽然美国农村金融制度中涵盖了一些金融机构，但其独立性是有保障的。美国依据农作物的种植规律，将全国分为12个区，各自成立专业的农贷银行，在联邦农业信贷管理局的领导下自成一体。由于基本不与其它商业银行共同针对某一业务进行合作，可以有效地防止追逐利润最大化的商业银行对农业生产产生不利影响。二是政府给予农村金融体系强力支持。农业生产投资大、见效期限长，即使在美国这样的经济发达国家依然是高风险行业。从成立机构到向农村金融机构注资，再到担保其债券和弥补其亏损，美国政府通过健全的保障措施保证了其农村金融体系的稳定。三是各个机构分工十分明确。商业银行承担的是生产性贷款，土地银行负责抵押贷款，联邦中间信贷银行则为服务性金融机构提供资金，政府农贷机构为农村基础设施提供贷款，各有各的领域和主要服务项目，保证了整个体系的高效运转。四是组织机构健全。美国政府在农业信贷管理局下设立农业信贷委员会，负责具体的农村信贷体系的方针政策。前者属于美联储，后者属于美国农业部，各自监督、各负其责。五是建立了完善的法律体系。包括农业信用法案、农业贷款法案等在内，将农村金融体系纳入法律监管中。特别是通过法律界定农村金融与商业金融的关系，二者有联系，但也相互独立

我国的农村金融体系还处于刚刚起步的初级阶段，面临越来越突出的农村金融需求与农村金融服务之间的矛盾，必须建立更加健全、有效的农村金融体系。美国从20世纪初期开始探索农村金融体系，花费近半个世纪形成了比较完善高效的农村金融体系。从其发展经验来看，至少可以为我国农村金融体系发展提供以下五个方面的启示。

农村金融体系说到底是一种农村的经济活动，与其它经济活动一样都需要以法律法规作保障。美国通过健全的法律体系对农村金融体系的机构组成、职责分工、运转规则等作出详细的规定，是其农村金融体系有效运转的前提与基础。我国农村金融法律法规还基本空白，除了在民法等法律中有极少数涉及外，难得见到专门的法律。以目前还处于探索阶段的农村资金互助社为例，也仅有2007年由银监会颁布的《管理暂行规定》这一个部门规章，立法层次过低，法律效力有限。这与农村资金互助社在农村金融体系中的地位不相符。可以想象，在我国加快推进城乡一体化统筹发展的今天，农村金融体系的发展同样是重要课题。全国人大应将农村金融法列入立法议程，国务院以及下属的银监会、央行都应该就农村金融发展提出相应的实施细则，为类似于农村资金互助社这样的农村金融发展提供可能。要通过法律的界定，形成层次丰富、分工协作、切实有效的农村金融体系。

虽然农村金融盈利水平比不上商业银行，但对于政府而言，农村金融体系却是帮助农业生产、实现农民增收和农村社会稳定的重要力量，意义不言而喻。与其它商业金融体系不同，农村金融体系面向的是收益低、风险大的农业生产和广大的农村地区，其离不开政府的扶持。即使是经济高度发达的美国，联邦政府依然对农村金融发展给予了足够的扶持。一是要加强政策性扶持。对于包括农村资金互助社在内的农村金融体系发展，政府应从财政、税收和人才等各个方面给予支持。比如，针对农村资金互助社融资渠道窄、资金力量有限的问题，可以调拨一定的财政资金进行入股，不参与其具体管理。在其出现大量资金闲置，且社员都同意的情况下，则可以供给政府进行公共支出，以确保对资金的高效使用。根据农村金融发展风险大的问题，政府应建立相应的担保资金，为农村资金互助社这样的农村金融组织提供金融再保险。二是要引导社会服务力量发挥外部监督作用。美国的金融机构不仅有政府拨款，还有来自于商业银行的资金。在我国金融体系还不发达的情况下，政府要想办法将其它社会资金渠道融入农村金融体系。比如，引导一些社会公益机构的涉农扶持资金进入农村资金互助社。也可以引导有实力的外出务工人员注资，同时监管其合理运营，实现有效监管。

美国开放的金融市场，使其农村金融体系更易得到市场支持。农村金融有着其强烈的现实需求，是有利于农业生产生活的良策。政府应从“三农”问题的高度，为农村金融体系的发展营造更加宽松的环境。农民经济实力不强，不同的农村地区对金融的需求各不相同，不同的农作物生产对农村金融需求也不相同，这需要政府建立多层次的农村金融体系，为不同层次的农民和农村小企业服务。一是降低市场准入门槛。可以通过政府补助、担保等方式把农村资金互助社这类机构的门槛进一步降低。避免农村金融机构成为镜中花水中月。二是放松对农村市场利率的管制。我国农村金融的极度缺失带来了一系列的问题，从扶持农业生产的角度看，农村地区小额贷款的利率应进一步降低，实行更宽松的利率管制，从而为农民提供更加具有竞争力的信贷服务，避免农村地区高利贷盛行的现象。

三是建立农村金融安全保障机制。宽松的环境不等于放任自由，农村金融因其服务对象的高风险性随时面临风险。美国的农村金融体系之所以能够存在良久并持续发挥着作用，就在于其保障体系的健全。政府应引导建立农村金融体系的风险防范机制和安全预警系统，以及其内控机制，以防金融风险。同时，通过存款保险制度保障农民存款安全，维持农村社会稳定。除此之外，还要建立农村金融机构退出市场的传承机构，避免因兼并重组或解散而出现农村金融机构覆盖的空白。比如，由国家政策性银行接手，或是将原有的农村金融机构转化为国家政策性银行的分支机构等。

美国比较健全的个人信用体系，相当于是金融体系的一道防火墙。在市场经济的冲击下，我国农村地区奉行的“好借好还，再借不难”等朴素的信用价值观开始遭遇困难，急需如美国一样建立一套实用的社会信用体系，用信用制度的约束力来保证农村信贷的正常进行。农村资金互助社这样的机构，靠口头约定和日常风险评估进行信用判断的方法具有极大的不确定性，不利于农村金融体系的长远发展。加之我国当前使用的个人征信体系主要是在城市使用，推行到农村地区面临很大的困难。政府应借鉴美国的做法，推进农村地区信用信息数据库的建设。可以农村资金互助社等农村金融机构和村民委员会等农民自治组织对农民信用情况进行评定和记录，然后统一交由银监会等政府的监管部门备案。当农民有信贷需求时，农村金融机构只需要调用此人的信用情况，就可以决定是否借贷。如此一来，可以有效地防范农村信用危机。从长远来看，这样的做法也有利于全国征信体系的统一，成为社会诚信体系建设的重要推动力。

建立农村金融行业自律机构相对于城市金融监管，农村地区的问题更复杂，家长里短的事情多，且随着农村经济的发展，农村金融机构数量将会越来越多，分布越来越广，依靠银监会难以深入实际，难以真正起到监管作用。政府可以鼓励各类农村金融机构成立行业自律组织，将银监会承担的众多监管职能下放一部分给这些行业自律组织。除此之外，行业自律组织还要承担规范农村金融机构运作、协调相互之间的合作等职能。对内，主要起到规范运作从而确保其安全运转；对外，则着力打造农村金融机构的良好形象，加强对当地农业生产和农民生活真实情况的了解，为长远发展提供决策依据。对上，与国家政策性银行、商业银行等金融机构沟通协作，并向政府争取相关的政策支持；对下，向当地农民宣传农村金融机构的相关情况，争取得到农民的理解和支持。在实践中要避免农村金融行业自律组织的官方化，其应以社团法人的身份，指导、协调农村金融机构的相关行为，而不是对其进行领导。可以借鉴农村资金互助社的做法，由本地的农村金融组织共同推举形成，并向其负责，既保证了其了解当地农村金融情况，又保证了其管理的民主性与有效性。（完）

转自金融读书会  作者 刘婷婷、周艳海、周淑芬 文章来源：《改革与战略》2016年第8期（本文仅代表作者观点）