冷战结束以后，尤其是进入21世纪以来，国际舞台上一个引人注目的变化就是新兴国家的出现，印度和中国是这些新兴国家的重要代表。新兴国家为了维护自己的海外利益，开始了建设海外基地的尝试。新兴国家的海外基地是指新兴国家在海外以及他国土地上驻扎一定数量的武装力量、为保障新兴国家军队进行特定军事活动、建有相应组织机构和设施的区域。它是新兴国家为保障海外军事活动而建立起来的，是新兴国家维护海外利益、提供国际公共产品、促进地区和平稳定的重要保障和依托。南亚大国印度有着强烈的世界大国抱负，与这种抱负相因应，从2002年起，印度已在本土之外建立了若干个海外基地。为保障中国海外利益安全、维护地区和世界和平等多样化任务的要求，2017年8月，中国在非洲之角、红海之滨的吉布提建立了第一个海外基地并投入使用。与印度一样，中国未来也将会有更多的海外基地需求，以保障军队海外战略利益区的机动和履行海外使命的需要。这就需要考察哪些因素会影响新兴国家海外基地的建设，其海外基地的体系如何构成，应该采取何种建设模式等。

影响国家是否建设海外基地这一战略行为的因素多种多样，除了不变的客观地理因素（即地理距离衰减规律所导致的力量梯度损失）外，内外战略环境的变化也会深刻影响国家的海外选择。2002年5月，印度在塔吉克斯坦境内靠近阿富汗的法克尔（Farkhor）建立了其第一个海外基地，其后又陆续建立了一系列海外基地。中国于吉布提建立了其第一个海外基地，不排除以后建立其他海外基地的可能。显然，新兴国家转向在海外建立军事基地，主要是由于面临的战略环境发生了变化。

印度自独立以来，始终把对大国地位的追求作为其对外政策的根本目标，也是指导其对外政策的基本原则。早在印度独立之前，这一原则就已由印度首任总理尼赫鲁在《印度的发现》一书中确定下来：“印度以它现在的地位，是不可能在世界上扮演二等角色的。要么做一个有声有色的大国，要么销声匿迹，中间地位不能打动我，我也不相信中间地位是可能的。”由于实力所限以及两极格局的影响，冷战时期的印度在追求大国目标上可以作为的空间不大，建立海外基地的条件并不成熟。冷战结束后，随着国际战略形势的变化和自身实力的增加，印度追求大国地位的步伐加快，其中，控制印度洋是其获得大国地位的重要途径。建立海外基地，对于其奉行进攻性战略的远洋海军控制印度洋是不可或缺的。中国外交政策长期坚持的基本原则之一是反对霸权主义和强权政治，坚持不称霸、不扩张，并把建立海外军事基地作为扩张主义的表现之一。与此相适应，中国奉行防御性的国防政策，军事战略的核心是围绕以本土为基础的“反侵略”来谋划的。改革开放以后,中国国家利益扩展到世界各地，维护国家利益需要各种手段——包括军事手段——的综合运用，这是时代赋予中国军队新的使命。2008年12月26日，中国海军编队远赴索马里亚丁湾海域护航，这是中国“首次使用军事力量赴海外维护国家战略利益，首次组织海上作战力量赴海外履行国际人道主义义务，首次在远海保护重要运输线安全”。2015年中国发布的《中国的军事战略》国防白皮书中把“维护海外利益安全”作为新时期中国军队的战略任务之一。中国军队走出国门，建立海外军事存在逐渐常态化。显然，基本原则和现实需求之间产生了“矛盾”。中国需要超越在海外的军事存在等同于“霸权主义”、“扩张主义”的传统认知。一国动用军队甚至建立海外基地维护自己的海外利益，是国际社会非常常见的现象。只要不在海外永久部署大量军队和强占他国领土，不牺牲或者侵占他国利益，不造成地区局势的动荡，它就是合情合理的，符合国际法要求，不应受到任何指责。因此，通过合法的途径在海外建立基地，不会改变中国外交政策的基本原则和防御性的国防政策，也不会影响中国和平发展的国际形象。

海外基地的任务和性质，也就是海外基地的功能和使命，也应服务于新兴国家，是对外政策的基本目标。印度虽然很重视中亚地区，但对印度来说，控制印度洋比中亚更为重要，因此，其海外基地建设的重点是在印度洋地区，海外基地的使命要为海军战略服务，即掌握印度洋的制海权。这是属于传统安全的范畴，作战对象是带有敌意的国家或者国家集团，而非海盗等非传统安全行为主体。印度在印度洋的海外基地就其性质和功能来说，是大型的永久性军事基地，是为有效主导印度洋的海洋安全而设。与印度不同,中国海外利益所面临的风险目前主要表现为战略通道安全和海外投资（含公民）安全。这两个问题在“一带一路”倡议的框架之下显得比较突出，具体表现形式包括一些传统安全因素，如国家内战、国家之间因为领土争端而出现的战争，也有非传统安全因素，如恐怖主义、重大灾害和流行性传染性疾病大规模的爆发、跨国性犯罪、海盗、人道主义危机等。中国军队显然不会介入前者，因此中国军队在海外面临的不是传统安全威胁所导致的高烈度战争，而主要是应对非传统安全威胁所引发的非战争军事行动,如护航、撤侨护侨、人道主义救援、交流访问、正式访问、联合军事演习和训练、维和、打击跨国犯罪等。这类常态性的非战争军事行动要求反应及时，覆盖面广，其行动的长期性和突发性对后勤保障的要求比较高，而以本土为基地做不到反应及时有效，且成本较大。在海外建立固定的保障基地或者中转站可为此类军事行动提供长期而有效的保障，海外基地的性质则只能是带有军事目的的后勤基地或者设施，实际上类似于一般意义上的“中转站”，而非大型的驻扎有大量军队的以进行高强度战争为主要目的的永久性军事基地。

在开展海外基地建设时，还要考虑是否具备抗风险的能力。海外基地的抗风险能力是指海外基地在双方国内外环境变化、第三方的介入、被破坏或者攻占以及不可抗力等情况下仍能维持正常运转的能力。海外基地运行往往会遇到一些风险因素，具体来说有：双方因为政治经济财政等原因被迫关闭海外军事基地，如20世纪70年代后期，苏联和埃及双边关系恶化后，苏联被迫关闭了在埃及的军事基地而转移到叙利亚；在美国和菲律宾《军事基地协定》于1991年9月失效前，美国提议每年向菲律宾提供5.2亿美元的租金希望《军事基地协定》再延长10年，但菲律宾只同意延长7年，且每年索要的租金是8.2亿美元，使美国最终不得不下决心关闭在菲律宾的军事基地。因为第三方的介入而被迫关闭如印度在中亚建于2004年的艾尼空军基地（The Ayni Airbase），位于塔吉克斯坦首都杜尚别附近，2011年因为俄罗斯的介入，塔吉克斯坦考虑俄罗斯在该基地的军事部署而把印度和美国排除在外。因为战争而导致军事基地被破坏或者被占领，如一战期间德国在中国青岛的军事基地很快被日本夺取。不可抗力主要是指建立在港口城市或者岛屿上的基地因为地震、海啸等原因遭到破坏。对中国而言，因为财政原因和不可抗力而失去海外基地的概率比较低，几乎可以忽略不计，因为武装冲突而导致基地被关闭存在一定可能性，因为双边关系的变化尤其是第三方的介入而导致基地被关闭的可能性则比较大。所以，新兴国家海外基地的发展，要考虑到抗风险能力，尤其要考虑第三方的介入可能影响基地的建设和使用。

实践表明，依靠单个的海外基地，难以及时有效地维护广泛的战略利益。因此，新兴国家需要在海外利益分布比较集中的地区建立起若干个基地，形成海外基地体系。这些基地的分布、功能、使命、性质等均有所差异，它们相互依托、互为支撑，构成扁平的网状体系，为新兴国家军队的海外行动提供便捷而有效的战略支撑。

（一）中心基地

此类基地属于典型的战略性基地，为海外军事行动提供战略支撑，并有力地支援其他海外基地。中心基地应该建立在地理条件优越、与新兴国家保持着稳定的战略关系的国家,基地与国内的联系通道多维且稳定，与海外任务区或者其他基地也有至少两种以上的投送方式（海洋、航空和陆地等）。中心基地作为海外基地群的“大脑”和枢纽，各类基础和后勤设施完善，其建设要大型化、综合化、长期化。它主要担负后勤补给保障的功能，可以执行多种使命。另外，基地可驻扎适当的作战力量，以作防御之用。此类基地数量不宜过多，但规模要大，功能要全，战略性要强。距离印度大陆约800公里的安达曼——尼科巴群岛（Andaman&Nicobar Islands）是印度的海外属地，为马六甲海峡西出印度洋的门户，战略位置十分重要。2001年，印度在该岛首府布莱尔港（Port Blair）成立了安达曼——尼科巴三军联合司令部。随着印太地区战略地位的上升，该群岛将成为印度在东印度洋地区最重要的战略基地。目前中国尚无类似印度安达曼——尼科巴群岛这样起战略作用的海外基地。根据中国海外利益的分布和面临的风险，并充分考虑到国家之间的关系，结合其他因素（诸如地理位置、自然条件、基础设施、中国在该地区的投资以及其他商业行为等），南亚巴基斯坦的瓜达尔港以及东南亚缅甸的皎漂港（Kyaukpyu）可以成为中国海外后勤保障中心基地潜在的候选者。另外，在面积广袤的非洲地区的印度洋沿岸，也可以考虑设立一个带有中心基地性质的海外基地，具体地点可以为坦桑尼亚巴加莫约港（Bagamoyo）。

（二）外围基地

外围基地是指围绕中心基地，距离中心基地不远，为达成一定战术、战役（有时候也可以是战略性的）目的而设立的基地。在功能和使命上，外围基地保留一定的军事设施，主要部署非战斗的技术人员，担负着预警、巡逻、监听、情报搜集等任务，当然，有些还可以有一定的后勤保障设施，能够快速运送人员、装备和物资，以作为中心基地执行军事活动时的中转站或者支点。这样在危机发生时，既可缩短危机处理的反应时间，亦可分担对中心基地的保障压力。在部署方式上，外围基地之间、外围基地与中心基地之间保持一定的距离，相互之间的联系通道多维且具有一定的强度，便于各个基地之间的支援和策应。外围基地要接受中心基地的支援，并支援因为处理危机而设立的临时基地或者投送保障点。例如，印度安达曼——尼科巴战略基地的中心在南安达曼岛的布莱尔港，其外围基地则有计划地扩建了位于南部大尼科巴岛（GreatNicobar）上的坎贝尔湾巴兹（Baaz）海军航空站、北安达曼岛希布尔（Shibpur）以及卡尔尼科巴岛（CarNicobar）的机场，还计划修建四个军事行动周转基地。如果缅甸的皎漂港作为中国在东印度洋的中心基地，那么，斯里兰卡的科伦坡、汉班托塔，孟加拉国的吉大港，以及缅甸的科科群岛（CocoIslands）等都有成为外围基地的潜在可能性。同样，卡拉奇、恰巴哈尔（Chabahar，瓜达尔港以西的伊朗港口，距瓜达尔港大约100公里）甚至萨拉拉（Salalah，阿曼港口，中国海军护航编队多次在此进行补给）等亦可成为瓜达尔港的外围基地。

（三）前沿基地（又可称为临时基地或者投送保障点）的安排

尽管上述两类基地均可担负危机处理的使命，但考虑到危机爆发的不确定性和广泛性，新兴国家在海外基地的建设上，还需要考虑前沿基地（临时基地或者投送保障点）的设立。这类基地或者投送保障点是海外军事投送行动的终端，也是进入危机区域、处理突发事件的开端。为了有效灵活地应对突发事件，一般通过航空和海上通道保障投送，根据具体情况辅之以机动性较强的公路投送。在功能上，主要是为了应付国际维和、撤侨护侨、紧急救援、反恐、护航等非传统安全领域的突发事件。其功能和使命将根据非传统安全军事行动的具体任务而有所变化，如反恐时可作为军事投送行动的出发、撤退以及指挥中心；撤侨护侨时可作为临时安置点和中转站；人道主义救援时可作为指挥以及物资发放中心；疫情爆发时可作为临时医疗救治中心等。前沿基地是针对已经突发的危机或者灾害而临时建立起来的，一旦危机（灾害）消失，该基地将会被撤销（外围基地也有可能变为前沿基地）。这类基地要依赖于中心基地和外围基地，其最为典型的特征就是不固定（无论是数量上还是空间分布上）、小型化、灵活、机动。另外，以航母为核心的海军舰队，也完全可以充当机动式前沿基地的角色，它不仅可以展示力量，威慑对手，而且在处理危机、人道主义救援等方面发挥着其他军事力量无法发挥的作用。如在2004年12月印度洋大海啸发生后，美国海军的人道主义救援行动；2015年也门内战期间，印度动用了空军和海军参与撤侨行动，中国海军也派遣了“临沂”号和“潍坊”号导弹护卫舰停泊亚丁湾撤离了571名中国公民。此类处理突发事件的撤侨行动中，印度空军和中国临时使用的机场，以及海军舰船临时使用的港口或者码头，均可称之为前沿基地或者临时基地。

从现有资料来看，尽管印度海外基地的建设远远走在中国前面，但印度官方并未对其海外基地建设的相关理念做出完整阐述。相比较而言，中国的态度更加开放。2017年3月，国防部发言人吴谦在谈及解放军和其他国家驻吉布提军队关系时指出，中方将在尊重吉布提主权和安全的前提下，按照相互尊重、平等协商的原则，处理好与其他国家驻军的关系，并在条件成熟时开展国际合作，共同维护地区和平稳定。吴谦的发言指明了中国海外基地建设的基本原则和方向。结合印度和中国的实践，以及西方国家的历史经验，按照海外基地的性质、分布以及所面临的任务，在平等协商、互利共赢的基础上，可以采取多种建设模式。

（一）针对不同地区不同层次的基地类型进行合理安排

即在不同地区，依据具体情况，对基地体系进行合理安排和布局。首先，海外基地应该布局在新兴国家具有广泛海外战略利益的地区，新兴国家在这些地区的海外利益维护和拓展手段尚不能满足新的需求，外部压力迫使新兴国家对海外基地的建设提上议事日程。印度把追求大国地位，控制印度洋作为其重要的战略利益。同时，印度认为中亚对它很重要。印度海外基地建设重点在印度洋地区，其次为中亚，近年来，印度又把目光投到东南亚。近年来，中国发起“一带一路”倡议，印度洋成为21世纪海上丝绸之路的关键地区，中国海外基地部署也应优先考虑这一地区。其次，在同一个基地群内部，应当包括中心基地、外围基地和前沿基地三个层次，即采取中心——外围的层级结构方式。中心基地只有一个，若干外围基地围绕中心基地而建立，应对突发事件而建立起来的前沿基地则有临时性的特点。最后，不同的基地群采取扁平化的网状结构，即不同的基地群部署在不同的地区，其功能使命大致相同，重要程度是同等的（它们存在相互替代的可能性），通过彼此之间多维而且稳定的联系通道，把影响力无缝隙覆盖到整个利益攸关的地区。

（二）海外基地尤其是中心基地需建立在与新兴国家战略关系稳定的国家，外围基地也应尽量按照这一指导思想来建设

所谓战略关系稳定，是指双方建立了全方位、多领域的长期稳定的合作机制，双方关系即使遇到干扰，但仍能以大局为重，大的方向不会发生变化，更不会对传统的战略关系产生冲击。如前所述，印度海外基地建设的重点在印度洋地区，印度特别看重印度洋中的几个岛国——塞舌尔、毛里求斯、马尔代夫和斯里兰卡，它们被印度学者称为“战略岛国”。2018年1月，印度同塞舌尔达成协议，可租借塞舌尔的阿索普申岛（Assomption）建立机场和港口，租期20年，可续延10年。根据与毛里求斯在1974年签订的防务安全协议，印度在毛里求斯设置了8个海岸监视雷达站。但印度同马尔代夫和斯里兰卡的战略关系时有起伏。

缅甸和巴基斯坦是落实“一带一路”倡议的重要支点国家。中国与缅甸、巴基斯坦均是邻国，与它们一直保持着传统友好关系。如果中国在这两个国家建立海外基地，那么，这既是中国与它们双方关系良好的一个表现,更是双方关系朝着新的高度发展的起点,将会有着十分重要的战略意义。自1964年4月中国与东非的坦桑尼亚建交以来,两国关系长期健康稳定发展,成为中国与非洲国家双边关系的典范。2013年3月,中国领导人对坦桑尼亚进行国事访问,双方签署了多个合作文件。中国与斯里兰卡、孟加拉国、马尔代夫、伊朗、阿曼、也门、吉布提、肯尼亚等国也一直保持着良好的关系。

（三）不同国家应根据自身特点选择合适的海外基地建设方式

中国海外中心基地的建设不同于印度，印度的海外中心基地目前只有一个，即位于其海外属地安达曼——尼科巴群岛上。印度对该基地的建设，没有法律上的障碍，可以按照自己的需求来建设。中国目前还没有海外中心基地，未来的海外中心基地位必将于他国领土之上，不能是驻扎有大量军队的大型军事基地，而是以后勤补给为主的保障基地，最佳的建设路径是从经济合作着手，兼顾军事需求。它既可以支持中国军队针对非传统安全为主的非战争军事行动（兼做指挥控制中心以及与外围基地和前沿基地的中转站）,又可以促进当地的经济发展。中国对缅甸的皎漂港和巴基斯坦的瓜达尔港有着很大的商业投资，它们分别是中缅人字形经济走廊和中巴经济走廊的终点。2016年11月，巴基斯坦中资港口瓜达尔港正式投入使用。2014年10月，坦桑尼亚、中国、阿曼三方签署巴加莫约港建设合作备忘录，2015年10月正式开工建设。如果没有军事力量的保护，如此庞大的投资以及贸易通道的安全，可以想象是十分脆弱的。因此，在港口建设时，必须考虑到港口作为军事后勤保障基地的功能和使命,条件成熟时可以通过特许经营、租借、共管、协商等友好的方式获得港口的使用权，发挥其后勤保障功能。外围基地既可以采取类似方式，也可以采取国际商业惯例的方式进行。临时基地可以通过签订类似于美国与有关国家达成的快速反应协议予以明确规定。

（四）新兴国家海外基地的建设由相关国际法的理论和实践予以保障

当代国际法并没有明确禁止一个国家在海外建立军事基地，从而，一国海外军事基地的存在在国际法上具有一定的合法性与正当性。但任何国家仍然要遵守联合国禁止使用武力或以武力相威胁的方式建立海外基地，与相关国家签订条约或者达成协议等方式建立的军事基地，必须符合一般国际公约（维也纳条约法公约）的基本要求。新兴国家建立海外基地除了遵守一般国际法的基本原则外，也要考虑到本国国内法与东道国国内法的基本规定。目前，印度和中国的国内法并没有禁止在海外建立军事基地的相关规定，有的东道国国内法不允许在本国建立外国军事基地，如伊朗宪法第146条明确规定禁止在伊朗建立外国军事基地。故而，新兴国家与东道国签订协议或者条约建立海外基地，可以通过三种方式：中心保障基地地理位置重要，建设周期长，是综合性的基地，应由长期协议（协定）予以保证；外围基地也可以通过签订双边的中长期协议或者协定明确规定下来。在此方面，印度可以作为中国的样板。印度在其它国家建立的海外基地大多均可归结为此类性质的基地，通过协议等方式予以确认。如印度与马达加斯加、马尔代夫、毛里求斯、塞舌尔等国签订协议，租借这些国家的领土或者岛屿建立了监听站和其它军事设施；前沿基地可由双方签订危机快速反应一类的相关规定予以保证，更多的则是双方的临时协商。如2017年11月，印度与新加坡签订《海军合作双边协议》，规定两国海军可以短暂使用对方基地并提供后勤支持，樟宜海军基地对印度海军来说，更像是一个前出南中国海的前沿基地。其使用形式，对中国来说，未尝不是一个良好的示范。

进入21世纪之后，新兴国家海外利益在深度和广度上迅速扩展，它们维护海外战略利益的手段亟待跟上形势的发展，其综合实力和军事实力的增强又为它们海外基地的建设提供了条件。印度已经建立了若干海外基地，中国也开始走出第一步。尽管新兴国家印度和中国在其海外基地的建设过程中积累了各自独特的经验，但是，毕竟其海外基地建设的历史不长，数量不足,实践经验也不丰富。其海外基地的建设，对它们而言，尤其对中国而言——中国海外基地建设的经验甚至不如印度——是一个全新的课题，面临着很多新的问题，需要处理好以下几个方面的关系。

（一）海外基地的规模与新兴国家有效维护海外利益之间的关系

新兴国家在海外建设基地，以满足自身维护海外利益、维护地区和平与稳定等国内国际社会的需要，这是历史发展的必然趋势。但是，海外基地的规模又该如何把握？印度在海外建立了不少基地，中国目前只有一个保障基地。但无论如何，它们不可能像当代美国以及历史上的一些强国那样，在全球各地建有数量众多、功能齐全的海外基地，那样会对这些国家造成沉重的财政负担。印度的一个重要战略目标是控制印度洋，在印度洋地区建立了数量较多的海外基地为这一战略目标服务。中国坚持和平发展的外交政策，未来中国的海外基地建设应具有以下基本特点：主要发挥补给和保障作用，并在严格的政策和法律环境下发挥除作战行动以外的军事和服务功能。中国海外基地的空间布局主要是在“一带一路”倡议涉及的关键地区，数量不宜过多，其功能和使命必须能够满足中国应对非传统安全威胁、维护中国海外利益的需求。未来中国海外军事行动的规模不大，强度较低，海外基地的建设“不应过分强调规模和数量等，而应从国家利益需要出发，从政治、经济、军事等全局考虑，进行战略统筹、规划和建设。虽然其规模未必大，功能未必全，但战略性一定要强”。

（二）海外基地与东道国之间的关系

印度海外基地带有明显的传统安全的目的,也可以为非传统安全服务；中国海外基地的性质和使命主要是为了应付非传统安全所带来的威胁，并在力所能及的范围内提供国际公共产品。无论是印度还是中国，海外基地均应该按照平等协商、合作共赢的方式获得。这就需要新兴国家从战略的高度长期经营与相关国家的战略关系，即使双方关系中出现矛盾，也不会影响到海外基地的使用。在双方达成共识后，除了通过协议或者协定明确海外基地的法律地位外，还应以海外基地的设立为契机，继续加强双边的合作关系，如提供必要的军事和财政援助。只有这样，新兴国家的海外基地才具有可持续性，并发挥其应有的作用和功能。

（三）海外基地与其他国家之间的关系，包括新兴国家之间的关系

中国海外基地的部署重点是印度洋地区，而印度始终把印度洋看作其传统的势力范围，并制定了印度洋是印度的海洋的战略。这样，中国在印度洋地区建设海外基地的合法行为就有可能被印度视为一种挑战。美国、法国等国在印度洋地区也建立有众多的军事基地，新兴国家的海外基地对西方国家来说是个新现象，中国合法、合情、合理的战略行为，在某些西方国家看来，可能意味着中国军事力量不仅进入印度洋地区，还意味着中国军事力量将会长期存在于印度洋地区，中国凭借日益增长的实力，将会成为印度洋地区新的“权力玩家”，这有可能打破印度洋地区既有的力量平衡。如有美国学者指出，未来十年中国可能在地缘真空中运作海外基地与扩大军事存在,中国的行动与举措势必会引起该地区其它大国的一系列的政治、外交与经济反弹。因此，如何处理好与建有海外基地的其他国家之间的关系，将是新兴国家尤其是中国面临的一个新的问题。（注释略）

（本文转自：国关国政外交学人微信公众号平台）

作者简介：

刘新华，中南财经政法大学政治学系教授，博士。