文/迟福林（中国（海南）改革发展研究院院长）

当前，中国经济转型、社会转型正处在“爬坡过坎”的重要阶段：经济转型到了关节点，社会转型到了临界点，治理转型到了关键点。在这个特定背景下，经济下行压力与经济社会矛盾问题叠加，风险的应对和治理成为一项重大任务。相信本次国际学术交流会议，将对中国经济社会转型中应对危机管理与风险治理产生积极影响。

在中国经济转型与结构性改革的关键时期。多年来积累的经济金融风险和矛盾逐渐暴露出来，并有所积聚。如何妥善应对经济金融风险的挑战，稳定良好的经济预期，已成为中国经济转型与结构性改革的重大任务。这里，我就“以监管变革为重点，应对经济金融风险挑战”为题，提出几个问题与中外专家交流讨论。

政府监管转型滞后是不是形成经济金融风险的重要因素？

总的看法是，中国经济运行中经济金融风险的形成和积聚与这些年经济转型滞后直接相关。其中，政府的监管体制变革滞后、监管不到位与低效，又成为经济金融风险矛盾增多的重要因素。

1.经济金融风险的加大反映出监管转型严重滞后。当前，经济运行中的矛盾与风险日益增多，有房地产市场的风险、有产能过剩的风险、有实体经济困难的风险等等，但主要的是金融风险。前不久，中央经济工作会议提出“要把防控金融风险放到更加重要的位置，下决心处置一批风险点，着力防控资产泡沫，提高和改进监管能力，确保不发生系统性金融风险。”从金融领域的情况看，2015年以来，资本市场的剧烈波动、P2P等问题频发，集中暴露了金融监管转型滞后的突出矛盾。在混业经营格局基本形成的今天，金融分业监管带来的监管重叠、监管掣肘、监管真空、监管失灵等问题越来越多。问题在于，由分业监管向综合性监管转型步履艰难，至今尚未出台改革方案。可以说，金融监管变革到了一个重要的历史关口，再拖下去，对防范金融风险相当不利。

2.某些社会风险也与监管不到位直接相关。从实践看，不仅经济风险反映出监管转型滞后的突出矛盾，而且某些社会风险也与监管不到位直接相关。例如，这些年食品药品领域安全事故频发，反映出食品药品监管的严重不适应。再例如，近两年各地一些重大安全事故频发，不能不说与监管变革滞后、监管不到位直接相关。

3.监管转型变革是应对经济金融风险挑战的重大举措。客观地看，以简政放权为重点的政府改革是本届政府的突出亮点，其在释放市场活力、促进经济转型、应对经济下行压力中发挥了重要作用。问题在于，监管变革严重滞后于简政放权改革的实际进程，至今尚未有实质性改革措施出台。由于缺乏统一的监管体制与有效的监管手段，使某些经济金融风险逐步积聚，并使经济金融风险成为经济转型与结构性改革的重大挑战。

审批权与监管权不分是不是市场监管制度变革的突出矛盾？

总的看法是，中国监管体制审批权与监管权合二为一与市场经济条件下监管的独立性、专业性的客观要求不相适应。不能不说这是监管不适应转型发展的重要因素，是监管变革面临着的突出问题。

1.行政审批与市场监管合为一体的特点突出。长期以来，监管机构大都既有行政审批权，又有市场监管权。这种“谁审批谁监管”的体制不可避免地形成以审批取代监管、重审批轻监管的问题。以金融监管为例，银监会、证监会、保监会既是行业准入的审批机构，又是各自领域的监管机构。“谁审批、谁监管”，“自己生的孩子自己抱”，使监管机构难以保持利益超脱，难以独立专业行使监管权。同时，也使监管部门不能不把相当大的精力放在审批上。这样，以审批取代监管、重审批轻监管的矛盾逐步积累，并且成为长期难以解决的深层次矛盾与问题。值得注意的是，审批权与监管权不分还成为机制性寻租腐败的重要来源之一。

2.社会参与监管严重不到位。从国际经验看，NGO、行业组织、商会等社会力量在市场监管中有着独特的作用。中国自古以来就有“商有商会、行有行帮”的传统。行业协会和商会曾经在推动企业诚信、自律中扮演过不可替代的角色。在现行监管体制下，行业协会和商会行政化的倾向相当严重。由此，行业协会和商会缺乏公信力，行业自律缺失，难以有效发挥作用。

3.实现行政审批与市场监管严格分开。当前，政府行政部门仍在强调“谁审批、谁监管”。事实上，行政审批是行政机关事前把关的手段，市场监管是对市场经营活动进行约束限制的独立行为，二者在范围、程度上应当有本质区别。在现代市场经济条件下，有效的监管主要是事中事后监管，而不是前置性的审批。对于前置性的审批尽可能做到越少越好，对于事中、事后的监管则要大大强化。这样，就需要把行政审批与市场监管严格分开，不仅职能要分开，机构也要分开，由此才能实现市场监管机构的独立性、专业性、权威性。

监管变革如何与经济社会转型相适应？

总的看法是，“十三五”是中国经济社会转型的关键5年，也是风险与挑战增多的5年。在这个特定背景下，监管制度变革需要适应经济社会转型的大趋势加快推进。由此，为管控经济金融风险提供制度保障。

1.调整优化监管权力结构。监管转型不是一个简单的技术问题，它触及深层次的行政权力结构调整。以强化统一性、独立性、专业性为目标调整优化市场监管机构是监管转型的重中之重。

（1）适应金融混业经营的大趋势，综合考虑多方面的现实需求，建立综合性金融监管体制框架，实现由分业监管向混业监管的转型。

（2）适应建设“健康中国”的大趋势，强化统一权威的食品药品监管体制，改变地方“五花八门”的食品药品监管格局，建立从上到下统一的食品药品监管机构，实现职能统一、机构统一、监管队伍统一。

2.以破除垄断为重点强化市场监管的有效性。由于市场监管转型滞后，尤其是尚未建立统一的反垄断监管体制，使反垄断的实际效果大打折扣。尽管出台了《反垄断法》，但由于反垄断职能分散在几个不同部门，严重影响了反垄断法的实施效果。服务业领域的行政垄断和市场垄断已成为阻碍全国统一大市场形成的突出矛盾。

（1）加强反垄断的统筹协调，进一步梳理整合各部门的反垄断职能，避免反垄断职能的交叉重叠。

（2）适应服务业市场开放的新要求，细化服务业领域反垄断职能，尽快出台反行政垄断和市场垄断的具体办法。

（3）从实际出发，整合商务部、国家发改委、国家工商总局三个部门的反垄断执法权，尽快重组统一的国家反垄断机构。

3.推进市场监管制度化、法治化。克服监管的主观性、随意性，形成标准化、专业化、技术化的现代监管模式，法治是重要的保障。无论是巩固原有改革成果，还是推进新阶段的监管改革，都需要相应的法治保障。

（1）适应消费需求释放的大趋势，以监管转型释放内需潜力，需要加快研究出台综合性的《市场监管法》，确立市场监管机构的法律地位，严格规范市场监管程序，以法律制约监管权力。

（2）加快完善食品药品监管法律体系，分品种形成更多细分领域的食品药品专门法律法规，实现立法的精细化、科学化，避免法律“真空”，推动食品药品监管职能法定、程序法定、机构编制法定。

（3）将反行政垄断纳入《反垄断法》，尽快对现行行政法规进行系统的反垄断审查，废除各类导致行政垄断的行政法规。

4.形成政府监管与社会参与监管的合力。维护市场秩序是全社会共同的责任，需要形成全社会参与的合力。

（1）充分发挥行业协会、商会的自律作用。摸清“红顶中介”的家底，加快推动现有商会、行业协会“政会分开”、去行政化；支持各行业民营企业在自愿基础上联合建立各类商会、行业协会，使其在行业自律、社会监督上有职有权；推行“一业多会”，形成有效竞争机制，及时淘汰缺乏行业自律的商会、行业协会。

（2）完善社会信用体系。逐步建立全国统一的信用标准规范体系，强化统一社会信用代码制度，以统一社会信用代码为基础对法人和其他组织进行身份标识，实现机构信用体系全覆盖，加快各地企业信用信息互联共享，实现失信企业“一处违法、处处受限”。

（3）推行法人承诺制。建立以企业信用、企业自律为基础的事后监管新格局。

5.运用大数据技术保障监管数据的客观性、及时性和准确性。监管数据的准确性是确保监管有效性的重要基础。充分运用大数据技术创新监管方式，成为降低监管中的人力物力成本、提高监管效能的重大任务。

（1）建立全国统一的市场监管大数据平台，全面整合银行、工商、税务、交通管理、安全生产、质量监督、统计等部门的数据信息，全面、系统、及时收集各类监管信息，实现部门间信息共建共享，消除部门间信息壁垒。

（2）推动市场监管的标准化、专业化、技术化，研究借鉴发达国家的成熟做法，充分运用大数据、物联网、云计算等新一代信息技术对监管进行信息监测，及时、客观、准确反映市场动态。

（3）全面实施大数据监管，形成精准的信息化监管模式。（完）

文章来源：《经济参考报》2017年1月16日（本文仅代表作者观点）