第一部分担保行业信用环境

1.中小企业融资需求和信贷风险分散需求是担保行业发展的基石

担保行业主要包括担保机构、被担保企业和资金供给方三类市场主体。首先，担保机构是担保行业最重要的市场主体，是担保业务的供给者。其次，被担保企业是这个市场上的资金需求者，也是担保业务的需求者。银行出于风险控制的要求，对一些贷款业务要求企业能够提供相应的担保。在中国的担保市场上，由于中小企业信用程度普遍较低，融资相对与大企业来说存在更大的困难性，因此，担保市场上的贷款企业主要是中小企业。最后，资金供给方包括银行、非银行金融机构和企业。银行是担保市场上主要的资金供给者，同时也是担保业务的需求者。中小企业由于信用较低或者银行对部分企业信贷业务的风险控制严格，银行需要其提供相应的担保才能提供贷款。目前中国包括国有商业银行、股份制商业银行、地方商业银行在内的各类型银行都开展了担保贷款业务。

担保是中小企业解决融资需求的重要手段

近年来，中国中小企业发展迅速，企业数量逐年增加。据全国第三次经济普查，2013年末全国中小企业数量达到4200万家，比2007年增长了49.4%，占全国企业总数的99%以上。中国中小企业的发展促进了经济繁荣，是中国国民经济发展的主要推动者，创造了全国60%的国内生产总值，贡献了全国50%的财政税收；同时，对扩大就业、促进社会稳定起到了重要作用，为城镇人口提供了80%的就业岗位，特别是中国中小企业大多属于劳动密集型企业且分布广泛，相当一部分处于中小城市和城镇，通过组织农民进行规模化集约化的生产，吸纳大批农村剩余劳动力，不仅有利于社会的和谐，而且对于中国实现农村城镇化、工业化起到了极大的推动作用；此外，中小企业在推动科学进步方面也起着重大作用，全国80%以上的新产品研发，75%以上的企业技术研发以及65%以上的发明专利都来源于中小企业。而且中小企业的参与，有效的补充了市场的不足，满足了消费者个性化的需求。中国中小企业与大型企业相互促进，共同发展，并开展有效的市场竞争，不断完善和发展中国的市场经济。

中小企业在发展过程中面临的问题较多。在初期进入市场时，中小企业就面临很多阻碍，在基础设施、金融服务、国防工业等领域对中小企业存在一定的限制，多数民营中小企业难以进入。政府部门也存在忽视中小企业的现象，如在招商时设置门槛过高，政府采购过程中不考虑中小企业等。而垄断行业中的大型企业，利用自身的竞争优势，对中小企业进行挤压，妨碍其进入市场。另外，中小企业各种税费负担仍然很重，中国税制以流转税为主，这就导致盈利水平较低的中小企业承担了繁重的税负。而部分地方政府，为缓解财政困难，存在对中小企业乱收费用的情况，加重了中小企业的负担。

在众多问题中，融资难一直是制约中小企业发展的主要难题。虽然在国家相关政策的支持与各地区各部门的大力帮助下，中小企业融资问题得到了一定的缓解，使得可抵押资产多、信誉等级高、经营良好的中型企业融资状况有所改善，而中小微企业的融资状况仍不容乐观。据工业和信息化部统计，目前银行信贷可基本覆盖大型企业和80%的中型企业，而对于小微企业只能达到20%。授信额在500万元以下的小企业贷款占全国企业贷款数额的比例不到5%；同时，中小企业还存在融资成本偏高的情况，中国中小企业融资成本比大型企业平均高出6-8个百分点。导致上述问题的原因主要是中国金融体系不够完善。国外经验表明，诸如担保机构这样的金融服务机构是解决中小企业融资难问题的主要途径。

对于中小企业，由于其自身规模小、抗风险能力弱、管理水平落后、信用水平低、财务信息不规范及缺乏透明度等问题，难以从银行获得贷款。担保机构利用其自有资金，包括国有资本、商业性资金以及企业互保资金，为中小企业提供担保，提高中小企业的信用度，并收取一定数额的担保费作为报酬，通常担保费率较低，不超过贷款总额的2%，从而有效的解决了中小企业融资难问题。而且，由于担保资金的金融杠杆作用，允许担保机构以数倍于净资本的最高十倍数额为企业提供担保，杠杆作用越大，可担保的金额就越多，为中小企业的发展提供了稳定、持久、足量的资金。担保机构的产生为银行和中小企业之间构建起一座桥梁，缓解了中小企业的融资难题。

担保是金融机构分散信贷风险的选择工具

对于金融机构，担保体系的建立，有利于金融市场发展和完善。市场经济下，银行间的竞争日趋激烈，各个银行大量开拓新市场，开展新业务，随着中小企业的迅速发展，对于资金的需求也日益高涨。但出于银行对自身风险管理的考虑，开展对中小企业信贷支持业务难度很大。担保体系的建立，提高了中小企业的信用等级，有效的分担了银行的贷款风险，并为银行节约了信息成本。由于担保机构大部分具有专业人员配备以及信用风险评估方面的技术，并且与申请贷款的中小企业身处一地，与当地企业建立有良好的合作关系，掌握一手资料快速准确，并可对中小企业经营情况实时监控，有效的预防了潜在信用风险的发生。担保机构在信息方面相较商业银行存在很多优势，缓解了中小企业与商业银行间的信息不对称问题，很大程度上分散并化解了银行的信贷风险，避免了中小企业的道德的风险以及商业银行的逆向选择。使得一大批被银行拒之门外的中小企业获得了贷款，为商业银行拓展了新的业务，创造了巨大的业务市场。

担保体系是政府构建金融体系的组成部分

对于政府，通过发展担保机构，构建完善的金融服务体系，可加大对中小企业融资需求的扶持，在解决中小企业融资困境和发展问题的同时，可以推动经济发展、创造财政税收、吸纳就业，有利于社会经济的稳定。

总体来看，担保服务体系的建立和运行有利于缓解中小微企业融资难问题，促进社会经济发展；商业银行借此拓展中小企业信贷业务的同时合理控制风险，改进对中小微企业的金融服务，培育新的业务和利润增长点。

2.监管机构及内容不明、立法层次较低等问题突出，合理监管体系有待建立

自中国经济技术投资担保公司成立以来，真正意义上的融资担保机构开始出现。总结20年多来中国担保行业的发展，其政策制度经历了以下四个阶段：

表1：中国担保行业发展及政策制度历程

资料来源：新世纪评级根据公开信息整理绘制

起步探索阶段（1993-1997年）：《担保法》

1992年，重庆高新区管委会和中国工商银行共同发起，与高新区部分企业共同出资成立融资担保基金，为出资企业融资提供担保。同年，上海等地民营企业自发组织成立互助基金，为成员企业取得银行贷款提供担保。

1993年，经财政部和国家经贸委报国务院批准，中国经济技术投资担保公司（中国投融资担保有限公司的前身）成立，成为中国第一家政策性融资担保机构，标志着中国担保行业发展的开端。

在起步探索阶段，中国担保机构的各种形式都在萌芽，“一体两翼”格局初现。由于该阶段中国银行业商业化进程滞后，信贷资金供不应求，对担保服务的需求不强，担保产品单一，担保机构数量少。

这期间规范担保行业的主要法律是1995年颁布的《担保法》。《担保法》对担保的方式、条件、责任承担等做了具体规定，明确政府不得为企业提供担保，规范了担保主体，成为维护担保机构利益的法律依据。

基础构建阶段（1998-2002年）：《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》

1998年，安徽铜陵、江苏镇江、山东济南等地展开试点工作，建立担保机构和担保基金，为企业融资提供服务。浙江、福建、贵州等地也在地区内设立担保机构和基金，主要向民营企业提供融资担保服务。同年，北京、广州两地也相继建立了专门针对科技行业和建筑业的担保机构。1999年11月，萧山市第一家互助担保机构萧山市义桥镇担保服务有限公司成立，共吸纳会员企业13家。

在基础构建阶段，国家出台多项促进中小企业发展，并且组织建立中小企业信用担保体系，鼓励向中小企业提供融资担保的政策。1999年，随着中国人民银行《关于加强和改进对小企业金融服务的指导意见》及国家经贸委《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》的发布，对中国担保体系制度进行了进一步的发展和完善。指导意见中，对担保机构的资金来源、行业性质、种类、服务对象、职能、业务程序、资金管理以及行业的监督管理都做出了明确的规定。2000年7月，国家经贸委发布《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》，其中指出各级政府要加大财政扶持力度，安排一定资金投入信用担保行业，加快建立信用担保体系，以更好的支持中小企业发展。随多项行业扶持政策的出台，中国担保机构也呈现出多样化的特点，担保行业得到了积极的推动发展。

表2：基础构建阶段担保行业相关政策汇总

资料来源：新世纪评级根据公开信息整理绘制

扶持发展阶段（2003-2008年）：《中小企业促进法》

2003年1月1日，《中小企业促进法》正式颁布实施，担保行业发展有法可依。该法律规定，县级及以上政府和部门应选择部分有条件的省、自治区、直辖市进行担保与再担保试点，并大力推进中小企业信用担保体系建设。以《中小企业促进法》颁布为起点，中国担保行业监管进入了一个新的阶段，各种类型担保机构大量涌现，机构数量迅猛增加，并且日益呈现多元化的发展趋势。

2005年，为规范中小企业信用担保机构的市场准入，促进担保机构的健康发展，国家发展改革委发布《关于跨省区或规模较大的中小企业信用担保机构设立与变更有关事项的通知》，对跨省区或规模较大的中小企业信用担保机构的设立与变更做出规范。2006年，由国家发展改革委、财政部、人民银行、税务总局、银监会五部门发布了《关于加强中小企业信用担保体系建设的意见》，主要针对担保机构规模较小，抗风险能力不强，行业管理不完善等问题，提出对于建立健全担保机构的风险补偿机制，完善担保机构税收优惠等支持政策，推进担保机构与金融机构的互利合作，切实为担保机构开展业务创造有利条件，加强对担保机构的指导和服务等方面的具体措施。2008年，国务院办公厅在《关于当前金融促进经济发展的若干意见》中指出，为应对金融危机的冲击，进行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，支持中小企业发展，落实对担保行业的资金注入，增加对担保机构的支持。

五年间，中国担保行业保持较快发展势头，整个行业运行大致平稳，没有出现系统性风险。据统计，2008年末全国担保机构已由2003年末的966家增长到4247家，年均增长速度达28%；2008年筹集担保资金2334亿元，当年为23万户中小企业提供的贷款担保额达7221亿元，实现收入376.4亿元，实现利润44.7亿元；2008年末，在保中小企业近17.4万户，在保责任余额4429.7亿元。

但这一阶段，部分担保机构从事资金拆解、高风险投资等问题，直接放贷风愈演愈烈，亦有部分担保机构涉嫌非法集资和欺诈，业务风险突出。尽管，这一阶段中国担保行业迅速发展，对提高中小企业融资效率，促进中小企业和“三农”发展起到了重要作用，取得了良好的经济效益与社会效益。但是，担保行业依然存在市场定位不清、机构及业务运作不规范、风险管理水平亟待提高等问题，而监管制度体系不健全、社会信用体系缺失，也不利于担保行业的发展。

表3：扶持发展阶段担保行业相关政策汇总

资料来源：新世纪评级根据公开信息整理绘制

规范整顿阶段（2009年至今）：《融资性担保公司管理暂行办法》

担保机构在产生社会效益的同时，仍然有一系列的问题存在。首先，基础薄弱，社会信用度不高；其次，资本不足、盈利能力弱；再次，部分担保机构经营不规范甚至经营混乱，存在非法吸存、非法放贷、过度投资等违规行为。2009年开始，担保行业发生一些列信用风险事件：中科智担保集团从中国商业担保第一品牌到亏损12亿，且出现虚假出资，财务造假等丑闻，导致担保业务停滞发展，引发担保信用危机；再到华鼎担保骗贷案、郑州诚泰事件、金邦事件等一系列担保事件，都考验着金融机构及社会公众对担保机构的信任。这一连串担保危机的爆发，使担保行业的形象遭到重大损坏，扰乱了正常的金融市场秩序。

针对该阶段担保机构存在的现象，2009年2月，国务院下发《关于明确融资性担保业务监管职责的通知》（国办发[2009]7号），明确建立融资性担保业务监管部际联席会议，联席会议由银监会、发改委、信息部、财政部、商务部、人民银行、工商总局和法制办等八部门组成的，负责拟定融资性担保业务监督制度，指导地方政府对担保业务进行监管和风险处置。由此，担保机构的监管职责开始逐渐明确，各项规则开始落实，担保行业整顿开始逐步推进。

表4：规范整顿阶段担保行业政策汇总

资料来源：新世纪评级根据公开信息整理绘制

2010年3月，融资性担保业务监管部际联席会议联合发布了《融资性担保公司管理暂行办法》，指出融资性担保机构的设立应当经监管部门审查批准，颁发经营许可证，凭许可证向工商部门申请注册登记，并且，对于融资性担保机构的业务范围、经营规则、风险控制、监督管理法律责任等方面做出了明确的规定。

这一阶段，随着国家不断推出多项政策法规对融资担保行业进行规范整顿，担保行业机构数量和业务规模平稳增长，资金积累增多，风险水平有所提高，支持中小企业融资的作用不断增强。

监管部门有待明确，监管内容有待细化，立法层次有待提高

中国目前已形成了以《融资担保公司暂行管理办法》为核心的法律监管体系。但监管主体、监管内容与监管规则等方面都需要进一步明确、细化和落实。

第一，监管部门有待明确。国办发[2009]7号文只是规定了“谁审批设立、谁负责监管”，没有明确谁是担保机构的监督管理主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府负责确定本地区担保机构的设立审批、关闭和日常监管的部门。从目前的情况来看，有的省市指定金融局负责监管，有的省市指定工信委，有的指定发改委，基本没有解决存在多年的多头监管、权责不明的状况，影响了担保行业的可持续发展。

第二，监管内容有待细化。对担保机构的监管应该包括从市场准入到市场退出的全部业务活动。目前的管理办法中虽然规定了对担保机构市场准入的条件，但现存的担保机构并不需要履行市场准入程序仍然可以与银行合作开展担保业务，造成准入规定只针对新进入担保行业的机构和自愿履行准入手续的担保机构。目前的管理办法对担保机构风险监管的内容十分简单，偏重对信用风险的监管，缺乏对市场风险、操作风险等风险的监管。对担保机构市场退出的监管还是空白。对担保机构的公司治理、内部控制、风险管理、信息披露等方面的监管规则尚处于酝酿阶段，还没有细化的监管指引。这些都影响了担保行业基础准则的确立，不利于行业健康发展。

第三，立法层次有待提高。当前担保行业可依据的法律有《中小企业促进法》、《担保法》、《物权法》等，但对担保行业只有原则性的规定，专门针对担保行业的立法尚属空白，对担保人的权益保护不足。法规方面，1999年国家经贸委发布的《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，由于经济社会环境发生了较大变化，其中的体系构成、资金来源、外部监督等方面内容已经不适应形势发展的需要。2010年发布的《融资性担保公司管理暂行办法》考虑更多的是防范融资性担保公司风险，对其服务对象、社会法律体系和相关运作未作规定。这些须有专门的法律、法规加以调整。

3.外部经营环境不佳，担保行业信用风险增大

担保行业发展的主要作用在于解决中小企业融资难融资贵的问题，其服务对象以中小企业为主。而中小企业对于宏观和区域经济的变化较为敏感。尽管担保行业并不一定完全跟随着经济周期变化而变化，但是经济周期变化会是影响其信用质量的重要原因之一。即：在经济稳定增长的情况下，担保行业面临的信用风险较小；在经济下滑情况下，担保行业的信用风险将增大。现阶段，在宏观经济增速持续放缓的背景下，中小企业经营困难、信用水平下降，中国银行业不良率上升较快，银担合作收紧，中国担保行业整体信用风险上升。

宏观经济下行压力加大，社会融资规模增速下降，担保业务增速放缓

自2011年以来，中国宏观经济增速呈现持续放缓的趋势。2014年，国内生产总值（GDP）为636463亿元，按可比价格计算，比上年增长7.4%，增速较2013年下降0.3个百分点，其中，工业增加值227991亿元，同比增长7.0%，增速已经是连续四年下降；固定资产投资完成额512761亿元，同比增长15.3%，增速较上年下降4个百分点，增速也已经是连续五年下降。分季度来看，中国GDP同比增速第一季度为7.4%，第二季度有所恢复，达到7.5%，但第三、四季度下行，均为7.3%。

图1：2005-2014年中国GDP情况

资料来源：国家统计局，经新世纪评级整理绘制

图2：2008-2014年末中国社会融资规模存量及担保余额情况

资料来源：Wind，银监会，经新世纪评级整理绘制

中国担保业务规模受社会融资规模影响较大，社会融资规模增长能在一定程度上拉动担保规模。相反，社会融资存量规模下降将在一定程度上抑制担保市场发展。2008年下半年起，中国实施了适度宽松的货币政策，加大金融对实体经济的支持力度，社会融资规模存量由2008年末的不到40万亿元，快速增长至2010年末的65万亿元，年均增速达30.8%。2011-2014年社会融资规模存量年均增长17.3%，增速比2009-2010年平均增速下降13.5个百分点，增速明显放缓。在此影响下，中国担保行业规模在经历了2010-2011年的快速增长后，2013年开始增速明显放缓。2014年末中国担保行业在保余额2.74亿元，同比增长6.39%，增速下降12.28个百分点。整体来看，近年来在中国宏观经济下行压力下，担保行业发展速度明显放缓。

中小企业生产经营陷困，担保机构进入代偿高峰期

受到近年来国际市场低迷、国内经济减速下行、劳动力及原材料等要素成本持续上涨、融资难及融资贵等多方面因素叠加影响，当前中国中小企业经营十分困难。自2010年第三季度以来，中国中小企业发展指数（SMEDI）由108.9一度下滑至2012年第三季度的87.5，中小企业景气度指数连续24个月下滑。2012-2013年，中国中小企业发展指数随略有回升，但仍处于100以内的不景气区间内，生产经营情况未出现明显改善。2014年，中国中小企业发展指数逐月下降，增速明显放缓。整体来看，中小企业发展情况不容乐观。

图3：2010-2014年中国中小企业景气度走势

资料来源：Wind，经新世纪评级整理绘制

受中小企业经营困难、信用水平下降影响，担保行业业务风险上升，代偿发生情况不断增加，部分担保机构因失去代偿能力而倒闭。根据银监会数据显示，2014年末，行业融资担保机构由2012年的8590家下降至7898家，数量连续两年负增长。而根据14家样本担保机构[1]代偿数据统计，2012-2014年，样本担保机构累计担保代偿率平均值分别为0.45%、0.75%和0.88%，代偿率持续上升。

图4：2008-2014年中国融资担保机构数量及增长情况

资料来源：银监会，经新世纪评级整理绘制

银行业不良率持续上升，银担合作收紧

金融风险演化与经济周期密切相关。通常，在宏观经济景气期间，显性金融风险较小，而隐性金融风险逐渐积聚。当宏观经济增长放缓时，金融风险则会加快暴露。2008年金融危机爆发后，虽然中国经济刺激政策抑制住经济增速的大幅回落，但诸多经济运行层面的深层次矛盾依然暴露。近年来，在经济增速持续放缓的背景下，中国金融风险暴露呈现出加速态势，商业银行不良贷款规模和占比均较快上升，尤其是2014年以来。根据银监会统计，2014年末，中国银行业金融机构不良贷款余额1.43万亿元，不良贷款率达1.64%，上升0.15%；中国商业银行不良贷款余额0.84万亿元，不良贷款率1.29%，提高了0.29%，2014年商业银行不良贷款率创2009年来新高，信贷资产质量持续下降，信用风险明显上升。

为了控制不良水平的上升，银行终止了对一些资质较差的中小企业的贷款发放，收紧了银担合作渠道，降低担保机构授信额度，甚至有的银行暂停与民营担保机构的合作，加大了担保机构生存压力。

图5：中国商业银行不良贷款情况

资料来源：Wind，经新世纪评级整理绘制

第二部分担保行业信用特征

1.市场主体不断丰富，但机构数量进入负增长阶段，机构间信用水平分化加剧

“一体两翼”担保体系建立健全，但民营担保机构数量不断收缩

在担保行业的发展过程中，按照担保机构的性质和目标划分，有三种常见的担保模式：政策性担保机构、互助性担保机构和商业性担保机构，这也是中国在1999年《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》明确规定下形成“一体两翼”担保模式。其中，“一体”是指中小企业信用担保机构，“两翼”是以中小企业为服务对象的互助性和商业性担保机构。

表5：中国担保机构类型及特点

资料来源：新世纪评级整理绘制

不同运作模式的担保机构，在满足企业多样化担保需求方面各有利弊。政策性担保机构或国有商业性担保机构的优点在于：国有担保机构资信良好有较强的信用保证，当企业发生贷款违约时，首先由国有担保机构向贷款人代偿；国有担保机构实力雄厚，有政府财政为背景，资本补充能力强，且与政府关系更为密切，必要时获得政府支持的可能性很大，代偿风险承担能力强，因此将贷款违约风险传递给贷款机构或个人的风险非常小。正是由于这种明显的优点，故国有担保机构尤其是政策性担保机构更容易得到银行的支持合作，进而高效率的促成中小企业担保贷款活动，并且在合作中能够处于一个相对平等的地位。同时，随着资本实力较强的国有担保机构越来越多地参与资本市场担保业务，其担保实力和持续经营能力对于资本市场的健康和稳定日益重要，政府为防范系统性风险进行干预或支持的可能性也会相应增大。相比之下，民营担保机构股东实力不强，在担保业务及资本补充等方面的支持力度有限，业务风险容忍度高，竞争优势不足，发展在一定程度上受限。但与商业性担保机构及互助性担保机构对比，政策性担保机构亦存在一定的缺点，具体表现在：申请担保贷款的条件较为严格，一般为国家鼓励支持的高新技术企业以及符合国家产业政策倾向及其他相关要求的企业才能有资格获得政策性担保机构的担保；另外，政策性担保机构虽然是市场化运作，但是由于其是政府出资，有一定的政府背景，在其运作过程中难免会出现政府部门对担保机构的市场化运作的干涉。

中国担保行业在不同发展阶段，市场竞争格局也不尽相同。1992-1997年，中国担保行业处于起步探索阶段，第一批政策性担保机构出现，成为市场竞争主体，并初步构建了行业运作模式。1998-2002年，地方性担保机构数量不断增加，民营的商业性担保机构和互助性担保机构开始萌芽，加入市场竞争。进入2003年，受《中小企业促进法》对担保行业的推动促进，中国担保行业进入了一个新的阶段，各种类型担保机构尤其是民营担保机构大量涌现，机构数量迅猛增加，并且日益呈现多元化的发展趋势。

2009年开始，行业部分负面信息使商业性担保机构遭遇信任危机，加上严峻的宏观经济形势考验，小型、民营担保机构经营压力明显增加，行业进入规范整顿阶段，不同类型担保机构信用资质出现分化。据银监会公布的数据显示，2011年末，全国共有融资性担保机构8402家，其中国有担保机构占18.7%，民营担保机构占81.3%，民营担保机构在市场竞争中占据主导地位。2012年末，全国共有融资担保机构8590家，其中国有担保机构占22.2%，民营担保机构占77.80%，国有担保机构数量增长较快，故比重上升，而民营担保机构则出现负增长。2013年以来，全国融资担保机构数量出现负增长，民营担保机构数量加速减少，国有与民营担保机构间的信用水平分化趋势明显。

表6：中国国有及民营担保机构数量及比重变动（单位：家，%）

资料来源：银监会，经新世纪评级整理绘制

注：“—”表示监管部门尚未公告当期统计数据

国有担保机构因具有政府隐性背书，可获得一定的外部信用支持

担保机构受经济环境影响大，而且缺乏有效的风险转移机制，因此，如果有可靠的外部支持，将有助于担保机构在不利环境下保持足够的代偿能力。通常，担保机构可获得的外部支持包括但不限于政府支持、股东支持、合作金融机构支持以及其他方面的支持等。

政策性和非政策性担保机构、国有背景和民营背景担保机构获得的外部支持力度往往相差较远。通常来说，政策性或大型国有担保机构因背景特殊、定位较高，因此可获得更多的外部支持，除了股东在资本补充方面的支持外，还可获得股东流动性支持、合作银行风险分担支持、政府专项代偿补偿支持等。国有担保机构往往能够在自身代偿义务无法实现时，仍可通过其他途径获得代偿资金，使债权人的利益得到保障。同时，这类外部支持明显的担保机构更易与合作金融机构建立起合作关系，提高运营质量，从另一方面提升信用水平。相比之下，民营担保机构股东支持能力相对有限或支持意愿不强，故而获得外部增信的可能性较小。

表7：部分国有担保机构获得的外部支持情况

资料来源：新世纪评级根据公开信息整理绘制

注：“—”表示公司未获得该项支持或支持不明

2.直接融资担保及非融资担保快速增长，业务结构有所调整

中国担保市场业务由再担保业务和直保业务构成，通常再担保业务由政府审批的为数不多的政策性再担保机构承接，一般商业性担保机构仅从事直保业务。

图6：担保业务品种分类

资料来源：新世纪评级整理绘制

债市增信需求扩大，直接融资担保快速增长，发展机遇与风险管控压力并存

根据银监会数据统计，2012-2014年末，融资性担保余额在担保总余额中的比重分别为83.52%、86.00%和85.40%，融资性担保在担保业务规模方面仍占据主导地位。目前银担合作产生的间接融资担保是融资性担保的主要业务品种，受银行信贷政策收紧影响，增长速度缓慢。但随着中国金融市场的不断深化以及多样化金融产品的创新，金融市场对风险分担及增信需求不断扩大，担保机构将担保业务逐渐延伸到直接融资市场，包括对企业债、中票、短融、中小企业集合票据等公募融资工具的担保，对中小企业私募债、信托计划等私募产品的担保，以及对互联网金融兴起下P2P平台产品的担保。

图7：2011-2014年末中国担保市场产品结构

资料来源：银监会，经新世纪评级整理绘制

根据Wind数据统计，2014年，担保机构承保的债券新发数量217支，新发规模为1373.86亿元，同比增长77.16%；当年末，担保机构在债券市场担保余额已达到1760.23亿元，同比增长63.31%，高于融资性担保业务增速近50个百分点。担保机构在债券市场中的重要性日益凸显。未来，随中国债券市场的进一步扩容，资质水平良好的担保机构或将面临更为广阔的发展空间。

图8：2011-2014年末中国担保机构债券担保数量及余额

资料来源：银监会，经新世纪评级整理绘制

表8：截至2015年9月末中国债券市场实质性违约债券汇总

资料来源：新世纪评级根据公开信息整理绘制

债券担保业务具有单笔金额大、期限长等特点，虽然承接债券担保业务，使得担保机构减少了对银担合作渠道的依赖，收入来源亦有所增加，但自身业务集中度因此上升，保后管理压力增大。近年来，在银行信贷资产质量受到宏观经济持续放缓影响的同时，债券市场也同样受到影响。另外，中国政府对债券违约的容忍度上升，进一步加剧了债券违约事件的出现。2014年3月，11超日债利息违约正式标志着中国债券市场打破刚性兑付。此后不到两年的时间内，中国债券违约事件频繁发生，债券类型从私募债到公募债，发行主体从民企到国企。目前中国共发生债券违约15起，公募违约债券6起，私募违约债券9起。中国债券市场刚性兑付的打破，使得违约风险蔓延至担保行业，部分民营担保机构和风控能力较差的国有担保机构债券担保业务风险有待关注。

非融资性担保因风险相对较低而受市场欢迎

担保机构除提供融资性担保服务外，还开展非融资性担保。传统的非融资性担保主要包括工程履约担保、诉讼保全担保等，由于非融资性担保较为零散，担保费率较低，故总体规模相对较小，发展速度相对缓慢。自2010年证监会发布《关于保本基金的指导意见》以来，保本基金作为新的非融资性担保品种，受到担保机构的发展重视。保本基金担保发展迅速，受到大型国有担保机构的重视。在中国宏观经济下行，担保机构为了规避或分散融资性担保风险，不断扩大非融资性担保。根据银监会数据统计分析，2014年末，非融资性担保余额同比增长10.96%，高于担保总余额增速4.57个百分点。作为相对而言的低风险业务，未来非融资性担保仍有较大发展空间。

总体来看，传统银担合作渠道下的间接融资性担保仍是担保机构的主要业务和收入来源。但债券市场增信需求的快速上升，为资本实力强的大型担保机构提供了新的业务渠道和发展空间。另外，非融资性担保近年来逐步得到重视，未来也将成为担保机构拓展低风险业务的新选择。

3.行业盈利空间受限，风险分担机制不足，高风险低收益业务模式亟待调整

中小企业盈利能力较弱，信用能力和意识均较低。目前，不论是民营担保机构还是国有担保机构均面临高风险、低收益的业务模式困境，各类担保机构不得不在实现政策目标、资产保值增值和风险管理中艰难寻求平衡。担保行业高风险低收益业务模式亟待调整。

行业担保能力不足，盈利空间受限，代偿压力加大

担保机构的收入来源主要是担保费收入，但国家对担保费的费率有上限要求，即担保费率不高于人民银行制定的商业银行同期贷款基准利率的一半，目前行业担保费率平均水平在2-3%。其次，必须在担保机构净资产20%以内进行风险投资，并且资金的投向有着严格的管理与监督。此外，担保机构还需计提担保赔偿准备金率（在保余额1%）和未到期责任准备金（担保收入50%）。这在制度上限制了担保机构的盈利水平。

在担保费率受限的情况下，扩大担保业务规模是担保机构增加业务收入的主要措施。根据银监会数据显示，2010-2013年，我国融资担保在保余额从1.2万亿元增加到2.2万亿元，年均增长23.6%。其中，融资性担保机构约80%的担保额涉及中小微企业和“三农”，中小微企业融资担保贷款余额从0.7万亿元增加到1.3万亿元，年均增长22.1%。2013年行业融资性担保放大倍数为2.3倍，虽然较2010年以来一直维持的2.1倍有所提升，但仍处于较低水平。以14家样本担保机构来看，2012-2014年末其担保总余额分别为3465.67亿元、4361.87亿元和4739.78亿元；平均担保放大倍数分别为6.17 倍、7.01倍和 6.74倍，尽管样本担保机构背景良好、资本实力强，但受银担合作渠道收紧、自身风险控制需要，仍将担保放大倍数控制在10倍以内。且2014年14家样本担保机构中，除4家担保机构因从事委托贷款或创投等高收益业务而获得6%以上的平均资本回报率外，其余11家担保机构的平均资本回报率均在5%以内，盈利水平不足。

图9：2012-2014年样本担保机构担保能力释放情况

资料来源：经新世纪评级整理绘制

图10：2012-2014年样本担保机构盈利能力情况

资料来源：经新世纪评级整理绘制

表9：2012-2014年样本担保机构平均资本回报率分布

资料来源：经新世纪评级整理绘制

从行业代偿情况来看，根据银监会数据显示，2013年末，融资性担保代偿余额413亿元，同比增长100.3%；担保代偿率为1.6%，同比增加0.4个百分点。以样本担保机构作参考，样本担保机构平均担保代偿率由2012年的0.53%上升至0.88%，担保代偿率上升0.35个百分点；担保代偿率超过1%的样本担保机构数量由2012年的2家上升至6家。样本担保机构均为行业内主流担保机构，尽管资本实力强，却依然面临担保能力提升和代偿风险控制两难的问题。且近年来，样本担保机构以担保客户为对象，开展委托贷款业务和P2P担保业务的现象较为普遍，尽管短期内通过上述方式能够使得担保客户资金短缺问题得到缓解、自身代偿风险延迟暴露，但在宏观经济放缓背景下，代偿风险整体仍趋于上升，且实际代偿风险或高于指标显示。整体来看，担保行业代偿压力较大。

反担保变现困难，比例分担及再担保缺乏，行业风险分担机制不足

担保机构在开展业务时，承接了银行等金融机构转嫁的全部信用风险，但所获得的收益却较低，其往往需要建立有效的风险分担机制，以反担保、比例担保及再担保等方式化解或分散自身所承担的业务风险。

首先，反担保措施的设置是目前担保机构化解业务风险的最主要方式。由于担保机构为客户提供担保后，就有了替客户还款的义务，相应的其获得了向客户追偿的权利。为了尽可能的把风险从自身分散出去，担保机构在提供担保时应设置充分的反担保措施，提高反担保物对贷款的抵押覆盖率。一旦担保客户发生代偿，担保机构设置的贷款抵押率越高，可追回的损失就越多，自身所承担的损失风险就越小。从发挥的现实作用来看，尽管目前反担保措施的设置是担保机构运用最广泛的风险分散方式。但项目实际发生代偿后，为处置抵押物，担保机构、银行及担保客户需通过繁琐的诉讼、拍卖程序，耗时长且中间不确定性因素多，往往使得实际追偿效果甚微。

其次，比例担保是担保机构分散业务风险的最有效方式。所谓比例担保，即担保机构只为担保客户提供一定比例的担保，并就按一定的比例收取保费。在比例担保的模式下，一方面担保机构只承担了部分担保风险，而剩余部分风险则还留在银行、政府等风险分担机构，相应减轻了担保机构的代偿压力；另一方面，风险分担机构共同把控担保客户信用风险，为风险管理能力相对薄弱的担保机构增加了一道风险屏障。对担保机构而言，虽然比例担保方式风险分散效果最为直接，但由于国内银担风险分担机制尚未建立，故担保模式基本为全担保形式，比例担保极少。

最后，再担保是对担保机构设立的担保。当出现担保机构不能独立承担担保责任时，再担保机构将按合同约定比例向债权继续清偿剩余的债务。再担保机制能够有效的分散担保机构所承担的风险，使得担保机构因代偿过多而倒闭的概率减小。再担保模式的关键环节在于寻找能够为担保机构提供再担保的融资性担保机构，而这一融资性担保机构的实力必须相对较强，一般是由大型国有融资性担保机构充当。尽管近年再担保机构在政策性驱动下数量不断增长，但对融资性担保机构的数量和区域覆盖程度不足，对担保机构的风险分散作用有限。未来，随各省级再担保机构的全面覆盖、政策性功能的进一步发挥，或将对合作担保机构的风险分散作用得到体现。

“高收益”业务诱发部分担保机构违法违规经营

受宏观经济下行以及银行信贷政策收缩等不利影响冲击，中小企业的融资被迫更多地转向民间借贷，银行信贷政策的紧缩也导致民间借贷利率不断上升，全国多个地方民间高利贷现象突出。受担保盈利模式的限制，一些担保机构在面临高收益的诱惑下，参与其中，使自身暴露于极大的金融风险之中。具体表现在以下三个方面：

第一，担保机构参与高利贷活动。部分担保机构除了以自有资金进行高息放贷外，更多的则是通过各种渠道以高回报的承诺，广泛吸收民间资金用于放高利贷。这种做法在给担保机构带来高收益的同时也使自身陷入极大的潜在风险，一旦出现无法填补的坏账，整个链条就会断裂。以“河南诚泰担保事件”为例，河南诚泰担保不仅从事银行担保业务，还吸收了400多名社会投资者资金，进行理财和房地产投资，超出《办法》规定的经营范围。

第二，股东借壳担保机构进行融资并用于其他投资。这使得担保机构的资产负债表存在严重的风险。以河南盛归来投资担保公司为例，其业务范围包括担保、对房地产业的投资、咨询服务，但是在实际运营中则以18%年息为诱饵，与数千投资者签订“理财合同”，为该公司旗下房产项目融资输血。

第三，担保机构直接对中小企业放贷。在正常的市场情况下，银行通常会给企业续贷，过桥贷款具有风险小、期限短、收益高的特点。但是，当经济情况异常，银行在收回贷款之后可能延缓续贷甚至停止发放贷款，此时过桥贷款将面临无法收回的困境，使得担保机构陷入困境。以厦门融典融资担保公司和广东华鼎担保公司为例，这两家担保公司做了大量的“过桥贷款”业务，由于过桥贷款的风险识别不足而陷入经营困境。

“深圳模式”：投保联动为担保行业平衡收益及风险提供业务创新思路

深圳市高新投集团有限公司是国内集“保证担保、金融服务、创业投资”为一体的综合金融服务集团，成立于1994年12月，为深圳市属全资国有企业，是国内最早设立的专业担保机构之一，集团注册资本22亿元人民币，2014年末在保余额为320亿元。深圳高新投在全国率先开展了“投保联动”模式，结合融资担保业务，对具有高成长性的科技型中小企业客户以参股方式投资，通常单笔投资规模在400万元左右，主要投资领域涉及节能环保、新兴信息产业、生物产业、高端装备制造、新材料、移动互联及高端服务业等，公司先后完成了对大族激光、中兴通讯、比亚迪等51家创业企业的投资，累计投资金额1.61亿元。2014年，深圳高新投担保代偿率为1%，处于行业平均代偿水平以下；净资产收益率为14.67%，明显高于同行资本回报平均水平。

担保机构在为客户提供银行贷款担保时，收取的保费很低，而被担保的企业大多处于成长初期，经营风险远远超过所收的担保费用，低廉的担保收入无法抵消企业破产带来的连带担保损失，如果单纯提高担保费用又会增加企业负担，有违政府设立国有担保机构的初衷。“投保联动”模式正好可以将风险和收益有机结合，利用担保换期权、担保换股权及担保换分红等手段，解决融资担保的低收益问题，为担保机构纯粹以担保业务为主的盈利模式提供了创新思路。

“安徽模式”：担保机构回归政策性导向的探索

2014年12月15日，安徽省信用担保集团有限公司与省财政厅、省政府金融办、人行合肥中心支行、安徽银监局联合出台了《安徽省政策性融资担保风险分担和代偿补偿试点方案》，在全省开展“4321”新型政银担合作机制试点工作。在此背景下，安徽省开始探索担保机构回归政策性导向的担保体系建设。

安徽省“4321”新型政银担合作模式即：原保机构、省级再担保机构、银行、地方政府按照 4:3:2:1 比例承担代偿责任，是将再担保机制、财政风险补偿机制与风险分担机制集成创新，建立“资源共享、风险共管、优势互补、多赢互利”的新型“政银担”合作关系。对于与安徽省担保集团建立比例再担保关系的政策性担保机构，开展单户 2000 万元及以下的小微企业贷款担保业务，目前试行“4321”担保业务模式。

从安徽模式实际推行情况来看，2015年11月末，工行、农行、中行、建行四大国有商业银行已全部纳入新型政银担合作试点，合作银行（含分支机构）100家，全省16个省辖市、87个县（市、区）、113家担保机构加入试点，已覆盖全省所有区域和主要金融机构。截至2015年11月末，全省新型政银担合作放款215亿元，服务企业4280户，户均502万元，呈加速发展态势，新型政银担合作机制正成为全省银担合作领域的新趋势。

安徽模式契合当前“三农”、小微企业融资服务实际，能有效发挥政府引领、担保护航、银行跟进作用，有助于缓解小微企业和“三农”融资难、融资贵问题，实现多方共赢。对政府而言，通过省、市、县三级政府建立担保风险补偿基金，有助于发挥政府财政资金的引导和杠杆作用，把更多的金融资源引向小微企业和“三农”经济，为中小微企业融资增加信用，帮助更多的中小微企业满足申贷条件，推动中小微企业加快发展。对银行而言，新模式为解决一直困扰银行服务中小微企业的准入难、抵押难和处置难问题打开了突破口，选择新模式开展业务，除了能有效扩大银行市场规模、提升利润水平外，担保贷款的总体风险远低于银行其他类型贷款。按照银行分担20%风险测算，即使代偿率达到5%，银行担保贷款不良率也只有1%，低于全省小微企业贷款不良率。此外，与抵押贷款出现不良时抵押物处置费时且成本较高相比，银行虽然需承担20%的风险，但是另外80%可以快速被代偿到位。担保机构追偿以后，银行还可以获得20%的追偿所得，实际损失不到1%。增强了担保机构应对风险、可持续发展的能力。对担保机构而言，政银担风险分担机制的建立，使得担保机构由过去承担100%的风险转变为现在承担40%的风险，代偿能力提升至原来的2.5倍。通过风险分担，增强银行管控风险、与担保机构共同化解风险的责任感，将促进代偿比率实现稳中有降，担保业务的总体风险得以降低。

[1]由于担保行业公开数据有限，我们筛选了14家主流担保机构作为样本数据，以反映担保行业发展现状。样本担保机构包括：中债信用增进投资股份有限公司、中合中小企业融资担保股份有限公司、中国投融资担保有限公司、重庆三峡担保集团股份有限公司、深圳市中小企业信用融资担保集团有限公司、瀚华担保股份有限公司、江苏省信用再担保有限公司、广东省融资再担保有限公司、广西中小企业信用担保有限公司、东北中小企业信用再担保股份有限公司、上海市再担保有限公司、北京中关村科技融资担保有限公司、北京首创融资担保有限公司、北京市农业融资担保有限公司。