【摘要】国务院4月12日发布通知称，由中国人民银行商有关单位提出的中国三大政策性银行改革方案，已经正式获得国务院批准。根据通知，三大政策性银行的定位各有不同，其中，国家开发银行明确定位为开发性金融机构，中国进出口银行、中国农业发展银行进一步明确了政策性银行的定位。

在商业银行完成股份制改革数年之后，总资产规模超过20万亿元的三家政策性银行改革终于启程。国务院4月12日发布通知称，由中国人民银行商有关单位提出的中国三大政策性银行改革方案，已经正式获得国务院批准。

根据通知，三大政策性银行的定位各有不同，其中，国家开发银行(下称“国开行”)明确定位为开发性金融机构，中国进出口银行(下称“进出口行”)、中国农业发展银行(下称“农发行”)进一步明确了政策性银行的定位。不过，三家银行的改革方案都同时明确了资本充足和治理规范的要求。

强化资本约束、规范治理

与商业银行相比，政策性银行过去在资本充足率方面没有明确标准，且业务与商业银行有所交叉，这也导致商业银行抱怨存在不公平性问题。这次改革则明确提出，进出口银行和农发行确立以资本充足率约束机制，已经进行过一轮改革的国开行要强化资本约束机制，而规范治理则是三家银行同时存在的改革方向。

国务院通知明确了农发行和进出口行定位政策性业务的改革方向，但要求则各有不同。根据改革要求，农发行要通过对政策性业务和自营性业务实施分账管理、分类核算，明确责任和风险补偿机制，确立以资本充足率为核心的约束机制，建立规范的治理结构和决策机制。

进出口行则坚持以政策性业务为主体，合理界定业务范围，明确风险补偿机制，提升资本实力，建立资本充足率约束机制，强化内部管控和外部监管，建立规范的治理结构和决策机制。

对于国开行而言，通知要求，国开行要合理界定业务范围，不断完善组织架构和治理结构，明确资金来源支持政策，合理补充资本金，强化资本约束机制，加强内部管控和外部监管。

至于监管层如何为三家银行设定资本充足率标准，据媒体4月12日援引央行相关负责人的观点称，三大银行的资本充足率将统一按照10.5%的标准实施。但据知情人士向《第一财经日报》记者透露：“如果按照新的监管标准，三家银行均可能在资本充足方面有缺口，尤其是农发行和进出口行，启动改革后，预计监管层也将随之启动资本金补充计划。”

“只有达到一定的资本充足标准，才能按照资本标准进行严格监管，约束才能启动。”这位知情人士称。

三家银行已实现董事长、行长分任

对于国开行、农发行和进出口行而言，加强公司治理的首要条件是建立董事会，实现董事长和行长职位的分离。在国务院发出通知之前，三大政策性银行的改革已经从规范治理开始。

今年3月，农发行的全面改革从新设董事会、更换行长开始。国家税务总局原副局长解学智出任农发行董事长，中行原副行长祝树民任农发行行长，而农发行原行长郑晖则因年龄原因退休。在此之前，农发行并未设立董事会，党委书记与行长均由郑晖出任。

除了农发行，国开行和进出口行此前也完成了董事长和行长职位的分任，今年2月，胡怀邦出任国开行董事长，郑之杰则任国开行行长。同时，今年2月，李若谷卸任进出口行董事长、行长职位，胡晓炼和刘连舸则分任进出口行董事长、行长。

不过，一位消息人士告诉《第一财经日报》记者：“政策性银行董事会与商业性金融机构董事会并不会完全一致，商业银行董事会相对市场化，往往按股权来定，而三大政策性银行要实施国家发展战略，政府代表的话语权可能会较大。”

与此同时，国开行和进出口行在支持国家“走出去”战略方面有望发挥较大的作用。2014年11月，中央财经领导小组第八次会议研究丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路规划要求，发挥好开发性金融、政策性金融的独特优势和作用。

根据国务院通知，进出口行要充分发挥在稳增长、调结构、支持外贸发展、实施“走出去”战略中的功能和作用。

据《第一财经日报》记者了解，国开行和进出口行是丝路基金的重要出资方。国开行行长郑之杰此前部署2015年工作时表示，要以“一带一路”、基础设施互联互通等领域为战略重点，加大项目开发与推动力度，完善重大项目机制、国际业务风控机制和考核等管理机制，扩大国际业务发展成果。

坚持国开行开发性金融机构定位

与农发行和进出口行的改革不同，本次改革中最大的亮点即是要求国开行坚持开发性金融机构定位。

通知要求，国开行适应市场化、国际化新形势，充分利用服务国家战略、依托信用支持、市场运作、保本微利的优势，进一步完善开发性金融运作模式，积极发挥在稳增长、调结构等方面的重要作用，加大对重点领域和薄弱环节的支持力度。

分析人士认为，开发性金融机构和政策性银行的不同之处在于，开发性金融机构以市场化运作支持国家战略，依托信用支持，而政策性银行则更多从事外贸、农业等政策性融资，有少量的开发性金融业务。

2014年4月，中央政治局会议提出，更好运用开发性金融支持棚户区改造。随后在去年7月，银监会批准国开行住宅金融事业部开业，批准其业务范围为办理纳入全国棚户区改造规划的棚户区改造及相关城市基础设施工程建设贷款业务等。

国开行有关负责人表示，住宅金融事业部将按照“市场运作、单独核算、保本微利、高效透明”的经营原则，为全国棚改提速提供成本适当、长期稳定的建设资金。

此外，《第一财经日报》记者获悉，截至2014年底，国开行资产总额突破10万亿元，全年实现净利润884亿元，年末不良贷款率0.63%，连续39个季度保持在1%以内。