罗雨泽

　　美国对外贸易区建设和发展具有较长历史。2011年，美国已经批准以及在有效期内的对外贸易区已达257个，遍布美国50个州和波多黎各，对外贸易区出口额达543亿美元，同比增长56%，几乎是美国全国货物总体出口增速21%　的三倍。其经验对于推动我国海关特殊监管区进一步开放和创新发展具有借鉴作用。

　　美国对外贸易区发展历程

　　美国对外贸易区建设经历了一个探索过程，根据形势发展需要和对外贸易区存在的问题，美国对监管法案和监管体系不断做出调整和完善。

　　——为应对“大衰退”，启动对外贸易区建设项目

　　1934年，为应对1929年以来开始的“大衰退”以及消除《斯穆特—霍利关税法案》带来的负面影响。美国通过了两个关键法案，兼顾了国际与国内两个层面的贸易政策调整：一个是《互惠贸易协定法》，授予总统调整关税税率及与外国签订贸易协定的权利；另一个是《对外贸易区法案》，启动对外贸易区项目，以“拓展和鼓励对外商务”。

　　——早期功能有限及所处次要地位致使其发展缓慢

　　虽然美国较早就开始建立对外贸易区，但早期发展缓慢。主要有两个方面的原因：一方面是其自身定位和功能比较单一，主要是进出口贸易、转口贸易和仓储；另一方面是《互惠贸易协定法》的实施使美国在国际层面取得了较大成功，对外贸易区的特殊作用相对减弱。如双边贸易协定的广泛签订缓解了美国的出口贸易压力。1934年至1945年期间，美国相继与古巴、巴西、比利时等27国签订了双边贸易协定，显著促进了对这些地区的出口。1938—1939年与1934—1935年期间相比，对签订贸易协定的国家出口增长了63%，增速约是对未签订国家出口增速32%　的两倍；此外，美国总体进口关税水平显著降低，导致对外贸易区优势弱化。1931年美国平均关税税率是51.2%，在1934—1939年期间，关税减让使得美国总体关税水平下降了2／3。多边回合谈判又使其关税税率进一步降低，到1962年，关税水平已经降到了12%。

　　1950年，美国国会对《对外贸易区法案》做出修订，开始允许在区内进行加工制造活动，但由于存在“关税倒挂”问题，此次调整的作用非常有限。原因是当时双边协定主要围绕制成品的关税削减，导致原材料和零部件关税水平较高，这意味着产品在区内加工后再进入美国消费市场，与直接进口成品相比成本更高。

　　经过近40年的发展，到1970年，美国才有10个对外贸易区总区、3个分区，就业1401人，区内接纳的商品价值总量只有1.04亿美元。

　　——应对国际竞争政策取得显著成效

　　20世纪70年代，美国钢铁、汽车、半导体以及民用飞机等产业受到来自日本和欧盟的严峻挑战，国际地位不断下降。1980年，日本粗钢和汽车产量超过美国，美国一些劳动密集型产品在世界市场上的份额也不断萎缩。

　　为扭转竞争力下降趋势，在美国对外贸易区协会的推动下，美国海关当局于1980年4月12日作出规定：由美国原材料、零部件和外国原材料、零部件混合生产装配而成的商品进入美国市场时，仅对所包含的外国原材料和零部件征收进口关税，而且可选择按成品关税税率缴纳，以解决“关税倒挂”问题，鼓励在对外贸易区内进行加工制造业务。

　　1991年美国对外贸易区委员会颁布新的管理条例，对外贸易区的主要功能得到进一步拓展：可以依法对运到区内的货物进行贮存、出售、展览、拆散、组装和重新包装等处理，完成的商品可以出口，也可以销往国内市场。

　　1999年，美国国会修订《对外贸易区法案》，对外贸易区委员会发布第29号令，允许为特定企业专门建立对外贸易区“分区”，以安排在总区内无法进行的加工制造项目，从而鼓励进口深加工发展。

　　经过一系列政策调整后，美国对外贸易区迅速拓展。据美国对外贸易区委员会统计，2007年，美国批准的对外贸易区数为254个，投入运营的有161个，年接纳货物价值5019亿美元，出口达到316亿美元，吸纳就业35万人。

　　——为巩固、振兴实体经济力推机制灵活化和便利化

　　2007年爆发的次贷危机，使美国深刻认识到实体经济的重要性，重新提出了“再工业化”目标，加强了对制造业和出口的重视。2009年1月，美国对外贸易区委员会采纳可选址框架（简称“ASF”）对总、分区的设置和管理方式进行调整，简化审批流程，大幅降低了运营主体入区及从事制造加工活动的壁垒。此前，企业入区被要求递交冗长的申请表，往往需要花几周甚至数月时间准备数据。对外贸易区委员会审批时间也很长，达一年之久。在ASF新管制框架下，企业入区或申请设立分区的审批权下放到区，从递交申请到获得批准甚至缩短到30天，一般会在120天内即可获得批准。

　　美国对外贸易区委员会具有区内制造活动审批权。在区内从事加工制造活动须经过审批，如果向对外贸易区委员会申请长期许可，需要大概6—8个月时间。为了满足企业短期和临时加工制造活动需要，委员会允许企业申请临时制造许可，审批时间大概只有75天，实施ASF框架后，因允许与其他申请程序同时进行，进一步缩短了短期制造活动审批时间。

　　在ASF框架下，美国对外贸易区委员会于2010年和2011年先后完成了对14个和38个总区的重组。这两年对外贸易区吸纳的货物价值量和出口增长速度均呈现加速态势，与此不无关系。

　　美国对外贸易区建设的经验

　　美国对外贸易区在加强国内外经济联系、保留和促进美国制造业就业方面发挥了较为突出的作用，虽然在促进出口方面的作用仍比较有限，但从增量上看，对美实施“出口倍增计划”的贡献正在加速提升。美国对外贸易区建设总体上能够取得成功，主要得益于以下几个方面：

　　——监管体制的设计充分考虑了政府和市场作用的有机结合

　　美国对外贸易区的管理体制分为两级：一级是全国性的管理体系，以对外贸易区委员会为主体；另一级是对外贸易区内部的管理体系，以被授权人和运营者为主体。第一级主要是体现政府监管职能，比如美国对外贸易区委员会由商务部部长牵头、财政部部长配合、海关与边防局及其他管理机构参与，主要负责对外贸易区的审批、协调和监督。第二级则是对外贸易区委员会授权的法人团体或私人公司按照公共事业原则进行管理运营，被授权人执行部分政府管理职能，比如贯彻联邦、州及海关边防法规政策。运营者是被授权人雇用的管理者，主要负责对外贸易区的具体建设运营事宜，比如改善区内软硬发展环境，吸纳企业入区并进行日常管理。该框架既确保了对外贸易区建设的全国协调性以及联邦政府的统一管理，又可充分发挥地方积极性和市场机制的作用，保持对外贸易区的经营发展活力。

　　——总区、分区设置管理的开放性有效扩大了对外贸易区的覆盖范围

　　总区、分区制度是美国对外贸易区的一大特色。分区的设计提升了对外贸易区发展机制的灵活性，使那些因用地成本、环保、固定投资较大等原因不宜落户于总区的企业也可利用对外贸易区的政策优势，一方面扩大了对外贸易区的覆盖范围，另一方面也提升了生产资源的空间配置效率。这一制度设计的优势已得到充分体现，分区的经济活动远超总区，成为美国对外贸易区活动的主体，2011年分区接纳的货物价值及出口占对外贸易区的比重均超过了3／4。

　　总区、分区的设置和管理均具有较强的开放性。对于总区其开放性体现在：1　设区申请面对诸多经济主体开放。凡是公共或公益性公司包括港口管理者、城市、县、经济发展组织或其他　均可申请设立总区；2　虽然也界定了物理区域，但被授权人可以采取扩展、重组程序对贸易区进行调整。尤其是允许在已建立的关口区域之外设立新的分区，即如果申请设立的分区处于海关边防局进口港口60英里或驾车90分钟里程之外，也可能获得批准，只要分区经营者和海关与边防局合作确保监管措施到位。

　　——退出和进入机制相互衔接确保了功能区的动态配置效率

　　美国建立了完备的对外贸易区准入和退出机制。总区或分区经对外贸易区委员会批准后处于“休眠状态”。若投入运营，根据流程需向当地海关与边防局和该区被授权者申请激活，这也宣告该区将纳入运营管理。管制框架涵盖了比较完善的退出机制：对于因各种原因暂时停止运营的总区或分区，可向当地海关与边防局申请重回“休眠状态”；若某个总区或分区不再需要，被授权人可向对外贸易董事会申请中止并取消该区；对于在五年内未向海关与边防局申请激活的总区或分区，将被终止。终止后，尚有18个月的申请恢复期，总区或分区仍可按要求激活并须通报执行秘书委员会。

　　该机制设计赋予了对外贸易区发展的动态自由配置功能，从而消除了区的“闲置”或“不足”等不经济状态，确保了对外贸易区配置的不断优化。

　　——监管理念创新使对外贸易区联系内外的桥梁作用得到充分发挥

　　其他国家尤其是发展中国家建立的大量海关特殊监管区，通常通过免除“再出口”商品关税来促进出口，对内销售则被禁止，主要是“对外”的自由化，即所谓的“一线放开，二线管住”。美国的对外经济贸易区则不同，不但允许区内商品进入美国国内市场，甚至通过减免关税的方式鼓励区内企业“为美国”制造。比如，通过允许企业按成品缴纳关税来降低“关税倒挂”对内销企业的影响；为区与区之间货物自由转移提供便利以使对外贸易区企业能够更灵活地供应国内市场。

　　此外，在通常的海关特殊监管区制度框架下，零售一般会被禁止，但美国对外贸易区却设置了例外：（1）经被授权人允许和委员会批准的国内产品、已付关税产品或免关税产品可在区内零售；（2）供总区或分区内工作人员消费的国内产品、已付税或免税食品以及非酒精饮料，零售不需经过批准。此外，对外贸易区内实施较为便捷的临时制造活动许可审批也为企业的研发试制等创新活动提供了较大便利。

　　对我国的启示

　　从1990年我国批准设立第一个海关特殊监管区——上海外高桥保税区算起，到2012年年底，我国设立的海关特殊监管区数量已达110个，有六种主要类型，分别是保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业园区、保税港区、综合保税区等，形成了种类庞杂、难以统一运营管理的局面。目前正朝着综合保税区的方向整合，今后的发展路径将与美国对外贸易区有较大的相似性，即走向在统一框架下不断向前演进的模式。

　　美国对外贸易区的建设和运营对我国海关特殊监管区的进一步开放发展带来以下启示：

　　一是根据发展需要不断拓展功能、创新政策。关于海关特殊监管区的功能定位，国务院出台的《关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》国发201258号　指明了两点：（1）拓展业务类型，不仅是制造功能，而且还包括研发设计、物流服务等功能；（2）发挥辐射功能，促进区域内外生产加工、物流和服务业的深度融合。美国在这方面已经积累了比较丰富的经验，比如采用可选址灵活管理框架，推行贸易区自身运营管理的市场化，简化货物按标示状态分类进行通关管理，允许和鼓励内销，允许零售例外，受理临时制造活动许可等，这些经验可供我国海关特殊监管区域借鉴。

　　二是通过健全中止和退出机制激发运营活力。国务院去年发布的58号文件明确提出，对现有特殊监管区进行稳步整合，统一新设类型，健全退出机制。我国可借鉴美国总、分区的设计管理框架，将海关特殊监管区进一步规划为核心功能区和一定数量的子区。对核心功能区实施验收审核制，以确保其达到设立条件；对子区实施相对独立灵活的监管，以便实施中止、撤销、归并、移转等管理，从而实现海关特殊监管区的有效运营和规划空间的动态配置。

　　三是指定牵头负责部门提升决策协调效率。为在进一步改革开放中发挥先导和主导作用，我国海关特殊监管区需整合利用国内外多种优势，由单一外向型发展向联系国外、国内的双向综合型发展转变。这意味着海关特殊监管区各相关部委之间的协调任务将增多、加重。为提升解决海关特殊监管区改革和发展重大问题的决策和执行效率，我国可从现实国情出发，参考美国模式，建立由特定部门牵头负责、相关部门参与的决策协调机制。

　　（作者单位：国务院发展研究中心对外经济研究部）