一个酝酿了15年的制度，还在等什么？

　　在央行近日下发的《中国人民银行对十一届全国人大五次会议第1013号代表建议的答复意见》中，中国未来将加快构建存款保险制度，继续扩大存款利率浮动区间，有规划、有步骤地推动利率市场化等金融改革，目前各方已就存款保险的赔付限额和费率等达成一致。下一步，央行将会同有关部门积极开展工作，抓紧研究完善存款保险制度的实施方案。

　　中国存款保险制度建设大幕正在徐徐拉开。

　　从今年年初，金融高层就不断放风。2012年1月召开的第四次全国金融工作会议上提出：“要抓紧研究完善存款保险制度方案，择机出台并组织实施。”3月份，央行行长周小川更在署名文章中表示，“建立这一制度的条件已基本具备”。不仅如此，中国人民银行在2012年度工作会议上提出，要进一步做好建立保险制度的准备工作。此前的2011年7月份，央行将银行金存款纳入到准备金上缴的范围中。当时专家称，此举相当于提升传统准备金率1.3%，冻结市场资金近万亿。

　　一系列的举动，使关注存款保证金制度的人们似乎看到了曙光。

　　未雨绸缪15年的等待

　　银行业的保护罩，对大众来说却相当陌生。

　　早在1997年，央行就已开始研究存款保险制度。十年后的第三次全国金融工作会议决定推行存款保险制度。但酝酿15年后，该项制度仍未在中国得以推行。

　　央行的说法是“择机出台”，时机的选择显然极为重要。

　　存款保险制度，是指为从事面对公众的存款性业务的金融机构建立一个保险机构，各机构成员向保险机构交纳保险费，当成员金融机构面临危机或经营破产时，保险机构向其提供流动性资助或者代替破产机构在一定限度内对存款者给予偿付的制度。目的在于防止存款者因个别金融机构倒闭而对其它金融机构丧失信心，由此导致挤兑并引发银行危机。

　　在长期研究存款保险制度，参与过存款保险法规起草工作的学者刘澄看来，该制度本身是褒义的，是防范银行风险的，是整个国家金融风险管理网的重要一环。上世纪九十年代，刘澄把自己硕士论文研究的方向确定为存款保险制度。一般来讲，纳入上缴基数的保证金存款将包含承兑汇票、信用证、保函三部分。此前亦有消息称，由于被要求上缴存款保证金，银行将被迫调整资产结构。作为成熟的风险管理制度，存款保险的理念在国际上已是共识。在2008年国际金融危机中，存款保险制度显示了维护金融稳定的重要作用。

　　在国务院发展研究中心学者魏加宁的观察中，从金融改革的角度看，建立存款保险制度，为银行业提供一个公平的竞争环境，民营资本才能够进入，经营不善的金融机构才能够退出。从国际领域来看，众多国家皆已建立相关的存款保险制度，1934年成立的美国联邦存款保险公司被公认是存款保险制度在全球范围内发展的起点。此后，全球陆续有100多个国家和地区建立了这项制度。

　　不过在刘澄的研究中，“所有的国家都认为存款保险并不能防范银行系统性风险，它防范的是银行个别风险对整个经济的影响。因为一个国家防范大的系统风险需要大量的资金，而存款保险具有的保险基金是不容易偿付的。”

　　长期以来，中国在处置有问题银行的过程中，储户损失基本上由国家承担，实行以国家信用为担保的隐性存款保险制度。随着中国金融改革的纵深推进和金融全球化的快速发展，这种隐性存款保险制度的弊端日益显现。

　　中国是否需要存款保险制度？

　　北京科技大学教授刘澄认为，当下中国的金融环境越来越复杂，金融机构破产的案例早已不足为奇。但国家不可能全部为这些行为负责。这就需要金融机构通过合理的保证金方式为自己的企业行为买单。

　　中国的国民储蓄率从20世纪70年代至今一直居世界前列，2009年最高峰时储蓄率高达52%，全世界排名第一。证监会主席郭树清今年亦曾在陆家嘴论坛上直言，中国经济中储蓄和投资结构严重失衡。

　　高储蓄率支撑下的中国金融体系其实具有先天的不可控性。以商业银行为代表的存款式金融机构是社会融资体系的一条重要通道，通过吸收存款，发放贷款，充当融资中介，服务于国民经济。这种融资中介功能成为存款式金融机构经营的最大特点，却同时使它们具有内在的脆弱性和不稳定性。而银行在经营过程中要受到宏观经济景气、企业和居民等经济主体行为变化的影响，面临信用风险、利率风险等各种各样的风险，同时要面对激烈的同业竞争，所以其经营具有很大的不确定性，可能陷入危机甚至倒闭。

　　所以说，存款保险制度实质上是一种心理支持系统。况且随着金融市场越来越开放，外部冲击对中国的影响越来越大。刘澄认为，目前来说，存款保险制度必要性更加增大了。

　　参与过存款保险法规起草工作的刘澄研究了中国金融体制改革的进程，在他的观察中，中国经济体制改革有一个基本的危机导线——不到迫不得已，不会行动。

　　环球同此凉热

　　大多数人相信，中国的银行业不会出现危机。

　　但是被金融危机袭击怕了的西方国家则并不这么想。20世纪初的经济大萧条，使美国大量银行倒闭，存款人损失巨大，美国金融体系遭受重创。为应对危机，美国决定成立联邦存款保险公司。绝大多数银行存款人的存款接受该公司的保险。

　　1971年，日本公布了《存款保险法》，设立日本存款保险公司；自上世纪80年代后期，日本泡沫经济崩溃后，金融机构的经营状况不断恶化，破产案件不断增加，于是日本政府对存款保险制度进行了数次改革，最终使得日本存款保险公司成为稳定日本金融体系的重要机构之一。

　　目前为止，有超过70个国家建立了明确的存款保险体系。在大多数国家存款保险制度中，均单独成立相应的保险营运机构。如美国的联邦存款保险公司、法国的银行协会、日本的存款保险机构。其共同特点是：不以盈利为目的，有一定的监管权。

　　为了维护存款人利益，维护金融稳定秩序，西方国家的存款保险制度要求投保银行必须按存款保险营运主体的要求上交各种经营报告和统计，并随时准备接受存款保险营运主体对经营风险的检查或调查。为了确保存款人利益不受损失，西方国家的优质银行会选择吸收合并劣势银行；或者帮助劣势银行调整经营方向，组织资金运用，甚至通过贷款方式进行资金援助。

　　大多数国家与地区的存款保险体系是在经历金融危机后才建立起来的。一个颇具代表性的例子是：多年来，香港并未考虑建立存款保险制度。但上世纪末在经历了金融风暴的冲击后，惊魂未定的香港迅速将存款保险制度列入议程。

　　在刘澄看来，如果中国要建设相关制度，首先需要法律支撑，并严格依法操作。此外，需要从制度上、框架上拟定存款保险制度的职能，并明确它和主要监管机构的关系等重要问题。同时要赋予存款保险制度的效应范围。

　　此外，赔付金额的限度、具体的赔付对象也需要研究确定。“是有限补偿、全额补偿还是无限补偿？是所有人都赔付还是只赔付特定机构？”

　　在刘澄的了解中，中国需要在整个赔付体系建设上下大力气建设。当前，仍需要制度上的保证，并需梳理清楚金融机构归属权与管理权的问题。

　　争议不绝于耳

　　目前多方已达成共识：存款保险制度是一种强制保险制度，大型银行必须加入。与中小银行相比，尽管大银行的总体经营实力相对较强，但并不能说它没有风险。

　　一般来讲，因为担心存款保险制度会削弱其市场竞争力，银行大多对存款保险制度 “不感冒”。很多小银行认为，这一制度的推出，即向社会发出一个强烈的信号——政府将不再为商业银行的破产承担任何责任。社会各界对中小银行的信心会因此而受到打击。况且小银行的经营管理水平和风险状况已经备案披露，势必严重地削弱其竞争力，增加其经营成本。

　　刘澄称，尽管相关银行业的组织体系一直有问题，但这与存款保险制度并无直接关联，“即便组织体系比较完善的国家也有金融风险。但是一个重要的关注点在于，美国1829年就设定出保险制度，但是到1933年在全国推开，这期间没有经历大的危机，只有经过大的危机，才能把所有的争议克服掉。”

　　坊间不断有声音指责，由于存款保险制度的存在，会使存款人过分依赖存款保险机构，而不关心银行的经营状况。此外，存款保险制度刺激银行承受更多的风险，鼓励银行的冒险行为。在为银行套上保护罩的同时，也不利于优胜劣汰。

　　当然，一个重要的原因还在于，允许银行破产是实行存款保险制度的前提条件，但当下中国，银行破产是否有可行性，还有待商议。

　　况且，缘于中国金融机构私有化程度不高，相关法律基础不完备，同时，在政府提供隐含担保的条件下我国国有商业银行的经营依靠的是国家信用。既然存在国家隐性担保，存款人普遍认为银行没有破产威胁的时候，建立存款保险制度对于国有商业银行来说就没有意义。况且存款人在现阶段认为国有商业银行甚至股份制银行都存在国家隐性担保，如果引入存款保险制度后，真的出现银行的经营不善导致破产或清算，国家能不能按照构建的存款保险制度来执行还存在疑问。

　　此外，中国公众对银行体系的信心过高，而直接推行存款保险制度会导致居民存款的成本发生变化。 故此有人说，在现阶段，我国目前并不具备引入存款保险制度的条件。

　　在社科院金融研究学者王国刚的研究显示，根据现有情况来看，中小型银行保证金存款占全部存款的比重较高，同时中小型银行超额存款准备金率相对较低，实行存款保险制度，中小型银行的资金流动性会变得更加紧张。

　　刘澄亦表示，当下中国的存款保险制度，在央行政策层面上存在顾虑。缘于国有大银行并没有足够的动力参与这类“防范小银行风险”的项目，况且大银行无法看到预期的、对自己有利的赔付前景。

　　但是存款保险系统如果不包括国有大银行，那么，由于保险范围过于狭窄，存款保险基金规模过小则不足以应付金融风险。

　　况且存款保险制度的监管职能，已引起坊间争议。在中国的监管生态格局下，如何协调存款保险机构与银监会、央行间的关系成为相关机制面前的拦路虎。在银监会、保监会、证监会之外再加一个监管机构，是否多此一举?央行现在并没有监管的功能，推行存款保险制度，银监会是否会乐于见到监管职能被分化？

　　刘澄的记忆中，1996年中国银行就在相关报告中期望建立存款保险制度，但直到十五年后的今天，依旧没有实质进展。或许就像王国刚所想的一样，在解决金融体系内部重大深层次问题之前，实行存款保险制度，还需要创造一系列条件。