浅析我国进出口许可证制度
进出口许可证制度是世界各国管理对外贸易所普遍采用的一种重要的行政手段。通过分析我国进出口许可证制度的现状、作用和特点、存在的问题，提出了我国进出口许可证制度改革的方向，以更好地维护外贸经营秩序、监督市场的正常运行、维护国家经济利益和经济安全，促进我国对外贸易的全面发展。
实施许可证制度具有双重性：一方面，各国政府可以通过该制度收集有关贸易统计和其他贸易信息，维护进出口秩序，为本国制定外贸政策提供依据；另一方面，由于许可证管理制度具有一定的隐蔽性和任意性，因而有些国家通过许可证制度限制贸易，如规定复杂的发放程序、实施歧视性待遇等。
一、我国进出口许可证管理制度的情况
进出口许可证制度，是我国实行对外贸易管理的一种行政保护手段，是根据我国的对外贸易政策对进出口货物和物品实行全面管理的制度，是根据国家的法律、政策、对外贸易计划和国内外市场的需求，以及承担有关国际公约义务，对进出口经营权、经营范围、贸易国别、进出口商品品种及数量等实行的制度。其中，由商务部或者由其会同国务院有关部门，根据（中华人民共和国对外贸易法）关于对限制进口货物实行配额或许可证管理的规定，制定公布实行进口许可证管理的商品。
（一）出口许可证管理制度
2011年我国实行出口许可证管理的49种货物分为三大类，分别实行出口配额许可证、出口配额招标和出口许可证管理。
1.实行出口配额许可证管理的货物是：玉米、大米、小麦、玉米粉、大米粉、小麦粉、棉花、锯材、活牛（对港澳）、活猪（对港澳）、活鸡（对港澳）、煤炭、焦炭、原油、咸品油、稀土、锑及锑制品、钨及钨制品、锌矿砂、锡及锡制品、白银、铟及铟制品、钼、磷矿石。
2.实行出口配额招标的货物是：蔺草及蔺草制品、碳化硅、滑石块（粉）、镁砂、矾土、甘草及甘草制品。
3.实行出口许可证管理的货物是：活牛（对港澳U外市场）、活猪（对港澳以外市场）、活鸡（对港澳以外市场）、冰鲜牛肉、冻牛肉、冰鲜猪肉、冻猪肉、冰鲜鸡肉、冻鸡肉、消耗臭氧层物质、石蜡、锌及锌基合金、部分金属及制品、铂金（以加工贸易方式出口）、汽车（包括成套散件）及其底盘、摩托车（含全地形车）及其发动机和车架、天然砂（含标准砂）、钼制品、柠檬酸、维生素C、青霉素工业盐、硫酸二钠。
（二）进口许可证管理制度
根据《货物进出口管理条例》，我国进口许可证制度由自动进口许可证制度和非自动进口许可证制度构成。非自动许可证制度包括进口配额许可证管理制度、进口许可证管理制度、关税配额管理制度和特定产品管理制度组成。自动进口许可证管理是国家根据监测货物进口的需要，对部分自由进口的货物实行自动许可管理。
发证机关：商务部和国务院有关经济管理部门及其授权机关。
适用范围：按一般商品、机电产品、重要工业品三个目录的形式分别进行管理，一般商品包括：肉鸡、植物油、烟草、二醋酸纤维丝束、铜精矿、煤、天然橡胶、废纸、废钢、废铝、铜等11种；机电产品分为商务部发证的206个10位数编码商品、地方或部门机电办发证的327个10位数编码商品；商务部发证的旧机电产品6个10位数编码商品；重要工业品包括铁矿石、铝土矿、天然气、原油、成品油、氧化铝、化肥、钢材8种95个10位数编码商品。
二、我国进出口许可证制度的作用和特点
目前，随着我国对外贸易规模的不断扩大，贸易摩擦加剧，过去不被重视的许可证预警功能日渐凸显。无论是数量限制，还是反倾销、反补贴和保障措施的出台，都需要有许可证制度的积极配合。
我国现行的数量限制贸易政策是改革开放以来逐步建立和完善的，主要由进出口许可证、进出口配额和行政控制等措施构成。配额和许可证管理在我国对外贸易发展过程中发挥了重要作用。
在进口配额许可证制度方面，根据现行管理办法，目前我国将进口货物分三类管理，即一般进口类、凭许可证进口类和禁止进口类。为适应对外开放和参与国际多边贸易体系的需要，我国已大幅度减少了对进口的行政限制措施，也缩小了进口配额、许可证管理商品的范围，绝大多数商品已放开经营。我国实施进口许可证管理的主要目的，一是为了平衡进出口贸易，二是为了保护特定的产业，三是为了更好地分配进口资源。
在出口配额许可证制度方面，我国实施出口配额许可证管理的商品主要包括：关系国计民生的大宗资源性出口商品及在我国总出口中占有重要地位的大宗传统出口商品；我国在国际市场或某一市场占主导地位的重要商品，国外对我国有配额或要求我国主动限制出口数量的商品；出口额大且易于引起经营秩序混乱的商品，重要的名、特、优出口商品，或有特殊要求的出口商品。我国对部分实行出口配额许可证的商品，实行行政分配配额招标和配额有偿使用的制度。我国实施出口许可证管理的目的主要有：控制我国在国际市场上份额很大的商品的数量，以维持市场价格，改善贸易条件，保证外汇收入；防止国内市场价格大大低于国际市场价格的商品的过度出口，这些商品主要是一些原材料和矿产品；保证纺织品等产品的出口不超过进口国所规定的进口配额等。
三、我国进出口许可证制度存在的问题
目前我国实施的进口许可证制度与WTO《进口许可程序协议》及其他相关协议的精神存在着不少的冲突，与国际惯例相比差距较大，没有完全体现公平、公开、合理的原则，例如，我国的进口许可证制度的适用范围主要为拥有外贸进出口权的企业，并不考虑申领者的实际需求和实际业绩，而WTO《进口许可程序协议》规定，只要符合进口成员方的法定条件，任何个人、企业和机构均可成为进口许可证申请者；WTO规则所允许的自动许可制度尚未建立和实施，配额管理行政色彩浓厚，公开性和透明度不够等。在管理方法上存在“政出多门”和“证出多门”的现象，多重部门管理，部门职责交叉，造成管理效率低下。
相对而言，我国的出口许可证制度较完善，但以国际通行的做法衡量，我国现行的出口许可证制度仍然存在一些亟待解决的问题。第一，目前我国只对少数几种商品实行配额招标，招标的种类和数量少，不具有普遍性，对现行配额管理体制无法形成足够的影响；第二，配额招标速度严重滞后；第三，公开招标的投标资格存在一定的问题，使一些中标配额不能有效使用，或使用效率低下；第四，协议招标中，中标价格和中标数量的确定违背非歧视的原则。
四、改革方向
随着我国加入WTO和改革开放的进一步深入，不符合国际贸易规则的数量限制将逐步取消，国家对外贸的宏观管理应该有符合新形势的新手段。许可证管理不仅是当前我国实行对外贸易管理的一项最主要的手段，今后也依然会在对外贸易宏观管理中发挥十分重要的作用，这就需要在尽可能短的时间内缩小我国现行体制与WTO有关规则的差距，建立起一套既遵守WTO规则，又符合中国国情的许可证管理体系。
（一）在充分发挥进出口许可证现有管理功能的基础上，不断补充和完善其统计功能、预警功能以及配置资源的功能
尽管目前实行进出口许可证管理商品的品种已大幅度削减，金额占全国进出口总额的比重已大幅度下降，但进出口许可证制度在保障进出口协调发展，促进国内产业发展，确保国民经济平稳运行中发挥着不可或缺的作用。今后，要继续充分发挥好进出口许可证在外贸运行中的作用，即在充分发挥进出口许可证现有的管理功能的基础上，不断补充和完善其统计、预警及配置资源的功能。要采取有效措施做好应证商品的数据采集和加工，确保统计数据质量，及时进行统计分析和研究，配合其他来源的信息（如海关数据），逐步建立健全应证商品的进出口监测机制，建立起对应证商品管理的快速反应机制，最大限度地为宏观决策部门和企业提供信息支持和服务。在当前，应着重控制“三高”产品的出口，扩大能源和资源性商品的进口。
（二）政府应提高许可证管理工作的科学性和规范性，加快向宏观管理、依法调控、加强监督和公共服务的方向转变职能
不断推进许可证管理的法制化，继续完善外贸法律、法规，推进外贸依法行政，相关管理机构要认真履行法律法规赋予的权限和职责，相关管理人员要树立法律意识，依法办事。要加强政策引导、统计监测和公共信息等服务功能，提高服务质量。要加快管理手段的创新，全面提升进出口许可证管理工作的质量和水平。许可证具体业务性部门要加强与政策制定部门的密切合作，在政策研究和制定中发挥自己的作用。
建议在我国商务系统内，以目前的“商务部配额许可证事务局许可证签发管理平台系统”为基础，逐步整合我国进出口许可证管理资源。协调管理机构之间的分工，规范和简化审批程序，统一政策的发布，简化证书种类，理顺签发体系，在逐步推进实施网上申领、网上审批、网上签发、网上查询、相关管理部门（如海关、工商、税务、外汇、检验检疫等）网上协调等的过程中，形成一个统一的、完整的、科学的货物进出口许可证管理体系；逐步实现电子证书和无纸化通关。为各类企业参与国际竞争提供良好的服务，为政府宏观决策提供准确的统计依据。对商务部系统外管理的商品，以及那些尚未纳入许可证管理系统、直接凭批件通关的出口商品（如濒危物种、文物和精神药物等），根据管理和统计的需要，建议都要在商务部门登记备案，最后以许可证形式通关。
（三）加强和完善进出口的自动许可管理，运用多边规则来合理、有效地对敏感商品实施贸易统计和监测
目前在我国，WTO规则允许的自动许可制度才刚刚建立和实施。新《外贸法》明确指出，实行自动许可制度的目的是为了监测进出口情况的需要，实行自动许可的货物由国务院对外贸易主管部门通过发布目录的形式进行。自动许可制度并不是对货物、技术的进出口进行实质性审查，许可部门无权对拟申请的许可予以否决。自动许可制度的目的仅是为了对部分货物、技术进出口情况进行监测统计，其实施对象针对自由进出口的货物、技术，且实施前由对外贸易主管部门发布相关货物和技术目录。
根据《外贸法》及我国在加入WTO议定书中的承诺，对那些取消数量限制和配额管理的敏感商品，不要采取立即放开的做法，而是采取过渡的办法，以为防止可能发生的损害为由，转为实施自动许可管理。对一些应证商品采取自动许可的作用是数据收集和统计，以便于政府主管部门可以通过统计数据及时掌握一些敏感商品的进出口趋势，在得到（配合）海关统计的实际发生数据前，可以比较准确、适时地采取相应的措施。这种方式应作为我国监控敏感商品进出口情况的主要手段之一。实行此类管理的商品范围应适时调整，以实现政府对某些商品的预警机制，价格监控，双边核查等管理功能。通过对部分自由进出口货物的自动许可，一方面在不用很多人力财力情况下得到进口统计数据和其他必要的情报，监测进出口情况，起到预警作用；另一方面防止某些行业及某些敏感商品在取消数量管理后出现“管理真空”，一旦出现过量进口损害国内产业时可尽早准备，以采取相应的保障措施。
（四）进一步推进贸易便利化，积极稳妥地开展进出口许可证商品无纸通关工作
近年来，有关进一步减少和消除阻碍要素跨境流动的障碍，减低交易成本，建立高效的贸易便利体系等内容成为多边、区域、双边经贸合作的重要内容，WTO已将贸易便利化作为正在进行的“多哈发展议程”谈判中的一个重要议题。在我国，贸易管理程序的改善和便利条件的提供是我国不断努力的目标，也是培育新的竞争优势的重要一环。目前我国实施无纸通关的政策、法律和技术条件已基本成熟，商务部和海关总署决定，先启动无纸通关试点工作，通过试点取得工作经验，以便在适当时间在全国范围内推广无纸通关。
（五）积极参与多双边有关许可证管理的讨论和规则的制定工作
1.进一步完善许可证管理的披露制度。首先是增加决策过程的透明度，以保证所确定的许可证管理规章的科学性、合理性，其次是增加许可证管理制度和具体操作程序的透明度。以减少人为控制因素，防止暗箱操作和腐败的发生。
2.充分运用网上发证系统，使领证企业在实现网上递交申请的同时，第一时间了解到本地外经贸动态信息、资料和数据，以及进出口商品的预警动态。通过对网上政务流程的监控和网上投诉处理的有机结合达到信息高度透明的基础上的自我监督和全社会监督。
3.进口许可证手续使用时应当以公正平等的方式施行。除少数确需指定经营的涉及国家安全和国家经济利益的品种外，任何符合进口方法律和行政管理要求的个人、企业或机构（包括三资企业、中小企业、私营企业），都具有申请许可证的同等资格。实行自动进口许可证的商品，应在任何情况下即可签发进口许可证。政府应从制度上鼓励所有符合条件的企业参与招标与竞争。
（六）进一步优化完善决策模式和运行机制，通过整合资源简化执行机构
目前，我国许可证管理体制是按照“政策制定与具体实施相分离、配额管理与许可证签发业务管理相分离”以及“增强政府机关宏观政策管理职能，弱化微观事务性管理职能”的原则确定的。这一管理体制体现了中国加入WTO后政府职能的转变，这一制度在近几年的许可证管理工作中发挥了重要的作用。但是，在具体管理中仍然存在分而不离，决策部门分散，决策和执行集于一身的情况。因此，建议进一步明确决策部门的职能，改变分商品、分部门、分行业和分企业性质的许可证管理的决策模式，尽量将所有配额许可证产品的决策统一管理。因此，决策部门的功能应主要表现在宏观管理上：第一，许可证决策机制对内管理的功能主要是法律法规的制定、修改和解释；拟定进出口管理货物目录、进出口配额管理制度及数量、关税配额管理制度及数量等。第二，许可证决策机制对外管理职能主要体现在，接受世贸组织进口许可程序委员会的审议；处理与许可证管理有关的贸易争端；履行透明度义务。这一点在许可证管理中非常重要。
由于受到现行体制的局限，我国对外贸易管理方面存在的条块分割问题在进出口许可证管理体制中也有所表现。目前我国仅部级配额和许可证管理机构就有12个，除商务部和国家发改委外，还有中国人民银行、卫生部、信息产业部、文化部、国家林业局、新闻出版总署、环保总局、民航总局等部门和机构。另外，商务部内各许可证主管部门除按商品进行分工外，还按外资和加工贸易等不同方式进行切块分工。地方省市又会根据上述不同分工派生出相应的主管部门；部门间的职责重复且复杂，很多部门规章和办法都是按照原有的政府部门分工制定的，因此，根据1999年我国许可证管理体制的要求，为顺应2003年商务部组建后内外贸一体化的发展趋势，建议进一步简化机构，理顺关系。建立以许可证局为核心的全国统一的许可证管理服务体系，进一步统一货物进出口管理制度、统一进出口商品管理目录、统一许可证管理规章和办法、统一许可证管理机构、统一许可证的技术支持系统、统一许可证书制式与印章、统一许可证收费制度和标准。
总之，进出口许可证管理是对外贸易管理的重要手段之一。它在保护国内资源和市场、维护经营秩序等方面发挥着重要作用。不能忽视它，但也不能过分依赖它，毕竟贸易自由化和便利化才是大势所趋。我国应充分借鉴WTO其他成员在配额和许可证管理方面的有效做法，建立健全一套既符合国际惯例，又适应国情的进出口许可证管理体制，以更好地维护外贸经营秩序、监督市场的正常运行、维护国家经济利益和经济安全，促进我国对外贸易的全面发展。
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