银监会答商业银行资本管理办法(征求意见稿)
近日，中国银监会就《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》）向全社会公开征求意见。巴塞尔新资本协议允许商业银行采用资本计量高级方法的目标是提高监管资本要求的风险敏感度。
1.请介绍《办法》修订的背景。
答：本轮金融危机表明，现行的银行资本监管国际规则存在一系列重大缺陷，导致所计提的监管资本不能充分吸收危机期间的损失。为此，2010年12月巴塞尔委员会发布了第三版巴塞尔协议（Basel III），强化了资本工具的损失吸收能力，扩大了资本覆盖风险的范围，提出了一系列应对系统性风险的资本措施，提高了资本充足率监管标准，并设置了流动性和杠杆率监管的国际标准，以进一步增强金融和经济环境不利情况下银行体系的风险承受能力。
2004年2月，银监会出台了《商业银行资本充足率管理办法》，初步建立了审慎资本监管制度，确立了资本监管在审慎银行监管中的核心地位。在银监会的监管引导下，经过多年的改革发展，国内商业银行资本充足率明显提高，资本约束机制不断健全。2011年6月末，311家国内银行全部达到资本充足率监管要求，加权平均资本充足率达到12.2%，核心资本充足率达到9.92%。强大的资本实力为国内银行抵御本轮金融危机的严重冲击奠定了坚实基础，确保了国内银行体系的稳健运行。同时，较高的资本充足率和资本质量也为进一步完善资本监管制度提供了前提条件。
近年来，国内商业银行信贷高速扩张，信贷投向集中度有所上升，贷款期限趋长，中长期贷款占比提高，系统性风险有所上升，潜在风险隐患不容忽视。同时，随着商业银行跨业、跨境业务的逐步发展，面临的不确定性和新型风险不断增加。借鉴国际金融监管改革成果，完善我国银行业资本监管制度，构建适度前瞻、反映国情、与国际标准接轨的银行资本监管框架，是推动银行业转变发展方式、提升应对内外部冲击能力、维护银行体系长期稳健运行的重大战略选择。
2.《办法》起草的基本思路是什么？
答：《办法》起草坚持巴塞尔新资本协议（Basel II）和第三版巴塞尔资本协议统筹推进，第一支柱和第二支柱同步实施，宏观审慎监管和微观审慎监管有机结合，国际标准与国内实践兼顾的总体思路。
《办法》全面引入了第三版巴塞尔资本协议确立的资本监管最新要求，涵盖了最低资本要求、储备资本要求和逆周期资本要求、系统重要性商业银行附加资本要求、第二支柱资本要求以及资本质量标准，确保银行资本充分覆盖银行面临的系统性风险和个体风险。《办法》整合了巴塞尔新资本协议和第三版巴塞尔资本协议在风险加权资产计算方面的核心要求，坚持资本计量的审慎性，扩大了风险覆盖范围，提高了监管资本的风险敏感性，合理设计各类资产的风险权重体系，允许符合条件的银行采取内部评级法计量信用风险资本要求，同时要求所有银行必须计提市场风险和操作风险资本要求。同时，《办法》还明确了第二支柱下资本监管要求，包括商业银行内部资本充足评估程序，资本充足率监管检查的主要内容，并且银监会有权在第二支柱框架下增加高风险资产组合和高风险银行的资本要求，并依据资本充足率水平对商业银行实施分类监管，采取一整套具有针对性和操作性的差异化监管措施。
《办法》按照“实质重于形式”的原则，在总体上遵循并达到国际标准的前提下，依据国内相关法规，充分考虑国内银行经营管理实践和所面临的突出风险，坚持国内资本监管的成功经验，进一步明确了相关监管要求，体现在资本定义、各类资产信用风险权重体系、操作风险资本要求、第二支柱资本要求、商业银行分类标准和分类监管措施等方面。
3.《办法》为什么采取正文和附件的架构？
答：鉴于资本监管在银行监管中的核心地位以及技术要求较高，为保证审慎性、全面性、敏感性和可操作性，巴塞尔新资本协议和第三版巴塞尔资本协议确立的资本监管国际规则体系庞大、内容繁多。为此，《办法》采用了分层结构，包括正文和16个附件，正文包括10章，162条。
《办法》正文总体上符合三大支柱的资本监管框架，突出总体性、原则性和制度性要求，除总则和附则外，其余八章内容分别是资本充足率计算和监管要求、资本定义、各类风险加权资产计算、商业银行内部资本充足评估程序、资本充足率监督检查内容和监管措施，以及信息披露等。
《办法》附件包括支持正文的具体技术性要求，包括风险暴露分类、信用风险内部评级法的监管要求、市场风险内部模型法监管要求、操作风险高级计量法监管要求，以及对于国内银行不太重要的其他几类风险的资本计量方法，如专业贷款、交易对手信用风险和资产证券化风险暴露等。
4.《办法》关于资本监管要求有哪些新规定？
答：现行资本监管规则仅明确了商业银行的最低资本要求，即资本充足率不得低于8%，核心资本充足率不得低于4%。《办法》参考第三版巴塞尔资本协议的规定，将资本监管要求分为四个层次：第一层次为最低资本要求，核心一级资本充足率、一级资本充足率和资本充足率分别为5%、6%和8%；第二层次为储备资本要求和逆周期资本要求，包括2.5%的储备资本要求和0-2.5%的逆周期资本要求；第三层次为系统重要性银行附加资本要求，为1%；第四层次为第二支柱资本要求。《办法》实施后，通常情况下系统重要性银行和非系统重要性银行的资本充足率分别不得低于11.5%和10.5%。多层次的监管资本要求既符合第三版巴塞尔资本协议确定的资本监管新要求，与资本监管国际规则保持一致，又增强了资本监管的审慎性和灵活性，确保资本充分覆盖国内银行面临的系统性风险和个体风险。
5.《办法》关于监管资本的定义有哪些新规定？
答：本轮金融危机的突出教训之一就是欧美银行资本工具的损失吸收能力严重弱化，相当一部分资本工具不能在危机时期用于吸收损失，从而扩大了危机的负面影响。为此，第三版巴塞尔资本协议大幅度提高监管资本工具的质量要求，包括各类资本工具合格标准、资本扣除项目等。从国内实践来看，银监会长期坚持资本数量和质量并重的原则，国内银行资本质量明显高于欧美银行。因此，第三版巴塞尔资本协议提高资本质量标准对国内银行的影响很小。《办法》根据国内银行资本结构，按照第三版巴塞尔资本协议的相关规定，对现行监管资本定义进行调整，维护国内银行资本工具的损失吸收能力。一是审慎界定各类资本工具的合格标准；二是从严规定资本扣除项目，继续沿用部分国内现行规定比第三版巴塞尔资本协议更加严格的处理方法。三是对目前不合格的资本工具给予了10年过渡期，以缓解对商业银行资本充足率的影响。
6.《办法》对各类资产的风险权重有哪些新规定？
答：国内现行资本监管规则对各类资产风险权重的设定主要依据1988年资本协议（Basel I）。《办法》根据巴塞尔新资本协议信用风险标准法的规定，并考虑国内银行实际，细化了各类资产风险权重体系，提高信用风险资本要求的敏感度；同时允许符合条件的银行采用内部评级法计量信用风险资本要求。与现行方法相比，在权重法下资产风险权重体系的调整主要包括以下几个方面：一是对境外债权的风险权重，以债务人的外部评级为基础；二是取消了对境外和国内公共企业的优惠风险权重；三是对工商企业股权风险暴露不再采用简单的资本扣除方法，而是区分不同性质的股权风险暴露，给予不同的风险权重；四是小幅上调了对国内银行债权的风险权重（从20%上调到25%）；五是下调了对符合条件的微小企业债权的风险权重（从100%下调到75％）；六是下调对个人贷款的风险权重（从100%下调到75％）；七是对住房抵押贷款区分一套房和第二套房给予差别风险权重，一套房抵押贷款风险权重为45%，第二套房抵押贷款风险权重为60%。在坚持审慎监管原则的同时，风险权重体系的调整还体现了公共政策导向，降低了中小企业贷款、零售贷款的成本，有助于缓解中小企业贷款难的局面，并推动商业银行经营转型。
7.资本计量高级方法的含义是什么？商业银行使用资本计量高级方法应达到什么条件？
答：本《办法》所称的资本计量高级方法包括信用风险内部评级法、市场风险内部模型法和操作风险高级计量法。
巴塞尔新资本协议允许商业银行采用资本计量高级方法的目标是提高监管资本要求的风险敏感度。为防止商业银行使用模型进行资本套利，巴塞尔新资本协议和第三版巴塞尔资本协议对商业银行使用资本计量高级方法设定了一系列定性标准和定量标准。这些合格标准为国内银行审慎使用风险计量模型、提高风险管理能力提供标杆。
为确保资本计量的审慎性，《办法》借鉴巴塞尔新资本协议和第三版巴塞尔资本协议的相关要求，并结合国内银行实践，对使用各种资本计量高级方法提出了详尽的合规性要求，主要体现在《办法》附件3、4、5、9、11和13中，并且明确了商业银行使用资本计量高级方法的申请审批和持续监管程序和标准，以推动商业银行不断提升风险管理能力。
8.《办法》对商业银行分类标准和分类监管有哪些新的规定？
答：按照资本充足率水平对商业银行实施分类监管是行之有效的监管实践。我国现行资本监管规则将商业银行分为资本充足、资本不足和资本严重不足三类，三分类方法主要是基于2004年初国内银行资本充足率普遍不达标的实际而确定的。鉴于目前国内银行资本充足率已远高于最低资本要求，《办法》对商业银行分类标准和分类方法进行较大修改，依据资本充足率水平将商业银行分为四类，分别为：第一类银行（满足全部四个层次资本监管要求的银行）；第二类银行（满足前三个层次资本要求[最低资本要求、储备资本要求和逆周期资本要求、附加资本要求]，但未达到第四个层次资本要求[第二支柱资本要求]银行）；第三类银行（仅达到第一个层次资本要求[最低资本要求]，但未满足其它三个层次资本要求[储备资本要求和逆周期资本要求、附加资本要求和第二支柱资本要求]的银行；第四类银行（未达到最低资本要求的银行）。《办法》还明确了随着资本充足率水平下降监管力度不断增强的一整套监管措施；《办法》实施后，商业银行若不能达到最低资本要求，将被视为严重违规和重大风险事件，银监会将采取严厉的监管措施。新的分类标准标志着我国资本监管的重点将转向达到最低资本要求但未满足全部监管资本要求的商业银行。
9.《办法》与银监会之前发布的一系列新资本协议实施监管指引之间的关系是什么？
答：《办法》在原《商业银行资本充足率管理办法》的基础上，整合了2008-2010年间银监会发布的11个新资本协议实施监管指引，包括《商业银行实施新资本协议申请和审批指引》、《商业银行市场风险资本计量内部模型法监管指引》、《商业银行资本充足率监督检查指引》、《商业银行资本充足率信息披露指引》、《商业银行资本计量高级方法验证指引》、《商业银行资产证券化风险暴露监管资本计量指引》、《商业银行操作风险监管资本计量指引》、《商业银行信用风险缓释监管资本计量指引》、《商业银行信用风险内部评级体系监管指引》、《商业银行银行账户信用风险暴露分类指引》和《商业银行专业贷款监管资本计量指引》，形成一整套具有前瞻性的、反映我国银行业实际、与国际标准接轨资本监管总体框架。《办法》发布实施后，相关新资本协议实施监管指引将同步废止。
10.《办法》确立了新的资本监管标准，如何保证新旧监管标准之间的平稳过渡？
答：资本监管是商业银行面临的最重要外部约束条件之一，并将影响银行体系的信贷供给能力，进而对宏观经济运行产生影响。为实现长期目标与短期目标的统筹兼顾，《办法》要求各类银行自2012年1月1日开始实施新标准，原则上系统重要性银行和非系统重要性银行应分别于2013年底和2016年底前达标，给予了2年和5年的过渡期；对于个别有困难的银行，经银监会批准，可适当推迟达标期限，但系统重要性银行不得晚于2015年底，非系统重要性银行不得晚于2018年底。过渡期内，商业银行应制定资本充足率达标规划并报银监会备案。此外，为缓解引入操作风险资本要求以及贷款损失准备处理方法变化的影响，《办法》还有针对性地设计了特定过渡期安排。
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