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准公共品视角下银行业监管模式的探讨

彭金辉 |2011-07-27 10:58218

政府作为银行业利益相关者之一,应当将外部监管与银行业内部治理融为一体,转变传统的单边监管的模式,逐步搭建网络型的监管模式。银行业作为国家、股东、存款人、劳动者等利益相关者的利益共同体,应当建立利益主体各方共同治理的体系。

  [摘要]

  2008年金融危机的爆发,一个不容忽视的原因在于银行业监管的的缺失。银行业作为准公共品,应该是一个利益相关者共同治理的利益共同体。政府作为银行业利益相关者之一,应当将外部监管与银行业内部治理融为一体,转变传统的单边监管的模式,逐步搭建网络型的监管模式。

  [关键词]

  银行业监管;利益相关者;准公共品;共同治理

  一、问题的提出:我国银行业政府单边监管的困境

  2008年的国际金融危机,凸显了国际银行业金融机构存在两方面问题:一是内部公司治理的制衡机制部分失效,风险管理与经营战略缺乏一致性;另一则是外部治理环境尤其是外部监管滞后甚至失职——仅局限于行业监督,公共品视角的监管缺失。可以说,此次金融危机是国际银行业内外部制度缺陷导致的必然结果。

  虽然我国银行业在本次金融危机中所受冲击相对较小,但国际银行业的问题在我国也都不同程度地存在,而且我国银行业公司治理以及监管体系的建设进程尚短,内部股东单边治理和外部单边监管模式已显滞后,这更加凸显了探寻上述问题解决方案的实践价值。

  (一)内部治理失灵,监管难度增大

  1.内部治理失衡,监管依托失效

  众所周知,公司内部治理结构是实现和完善银行运行机制的基石,也是外部监管的重要依托。目前,我国银行业内部公司治理的问题主要表现为:股权结构不合理,股东行为不规范;公司治理主体职责边界不清晰,缺乏独立性;董事会运作机制存在缺陷,董事会战略管理与全面风险管理能力不足;激励机制与约束机制不相适应等。在“股东利益至上”背景下,上述诸问题不仅导致了银行业公司治理运行机制的部分失效,还严重制约了外部监管的作用发挥。

  现阶段,我国尽管明确了人民银行与银监会作为银行业的主要监管主体共同行使监管权力,分工负责银行业的稳定运行与健康发展,但是从微观来看,每家银行作为独立的法人组织,其受到的外部监管是有限的。如果商业银行内部不完善内控制度,建立有效的公司治理体系,那么再审慎的外部监管也无济于事。不仅如此,整个银行系统也会因为微观层面的不确定性而经受同业风险的影响。

  总而言之,外部监管是银行内部治理机制的延伸,是实现内部良性治理的外力支撑。尤其是随着金融自由化和金融创新的不断发展,其促进作用将不断增强。中国人民银行2000年发布的《商业银行内部控制指引》指出银行业的风险防范体系主要由以下几个层次构成:政府监管是主体和核心,社会监管是重要环节,行业自律是补充。所有这些外部因素必须通过银行内部控制这个环节发挥作用。由于银行业治理主体在利益诉求上多有重叠,利益实现的代理机制上有必要建立内外代理机制联动、畅通的协调机制。可以说,解决好银行业公司治理的问题,不仅是银行内部管理的需要,更是外部监管发挥作用的基础。

  2.信息不对称加剧,监管难度增大

  银行是经营风险的金融机构,通常情况下其收益与风险正相关。相对于一般工商业企业,银行无论是在经营管理还是在风险管理上,都有极高的专业要求,而银行业资产交易的非透明性加剧了银行内部经营者与外部投资者之间的信息不对称性。近年来,我国银行业的信息披露不充分、公司治理缺乏透明度等问题为社会各界所诟病。一方面,银行内部信息沟通不通畅、不及时,国内外某些金融机构风险管理部门于2007年初就已经对次贷风险提出警告,但大部分公司在危机爆发时才向董事会报告。另一方面,银行对外信息发布不畅,复杂的金融产品创新以及晦涩的财务报告使一些风险被暂时掩盖了起来,银行的董事会、监管者和市场都无法及时收集、识别、评估相关风险。这些都对商业银行公司治理及外部监管机制产生了不同程度的负面影响。

  可以预见,随着金融工程学的发展,在金融创新产品的复杂性不断提高、银行管理层短期风险偏好趋强等因素作用下,监管当局作为传统意义上“银行业信息和调控中心”的角色必将受到冲击,外部监管的难度越来越大。

  (二)单边监管的局限

  单边监管是指银行业监管机构根据国家授权通过制度输出、发放经营牌照、日常监督、事后处罚等外部力量对银行实施监管的单方向行政行为。目前,我国的监管模式尽管兼收并蓄了国际监管经验和模式,但计划经济的色彩仍然浓厚,呈现出浓厚的单边监管特征,其局限性主要体现在以下几个方面:

  1.监管创新不足

  当前,我国的监管环境已不能满足银行业发展需要,监管制度创新不足,监管手段落后。

  首先,监管目标与银行业经营目标的矛盾日益深化。我国在股东利益至上化背景下的股东单边治理,已经在制度设计和实践操作中根深蒂固,导致了银行业经营目标往往忽视了存款人等利益相关者的利益诉求,而后者恰恰是银行监管的重要目标。政府部门现行的单边监管模式,无论在理论依据上,还是在制度规范上都已滞后,且因创新不足从根本上没有解决制度上的落后。

  其次,监管重点的偏离。目前,我国确定全面监管的核心是对商业银行董事会的规范与管制,这主要是借鉴国际经验的结果。国际金融监管当局重点监管对象是董事会的运行,因为在英美体制中,董事会发挥了重要的作用,其责权利相匹配。但是在我国,由于董事会下还设置了高管层,便出现了责权利边界不清的情况。有的商业银行的高管层行使了主要经营管理和决策的职能,而其法定责任却在董事会身上。由此可见,现行监管制度和操作中片面强调重点监管董事会,而忽视了对握有实际经营管理决策权的高管层的监管。由于商业银行经营目标和经营地位的特殊性,商业银行的董事会以及高管层应对银行存款人、投资者等利益相关者共同负责。这就要求制度上对董事会及高管层的责权利作进一步的明确界定,并以此为监管依据,有效协调不同利益相关者的利益,促使银行健康运营。

  2.监管效率降低

  政府在银行业利益共同体中持有多重身份,既是存款人、债权人的利益代理者,又是国有股东,还是法定监管者。政府的不同身份伴有不同的利益诉求,而利益诉求之间的关系如何界定和处理,是目前各国政府部门面临的共同课题。

  在中国独特的银行业改革和制度变迁过程中,金融部门的严格管制和特殊功能要求政府始终密切地关注着金融形势和动态,国家在金融控制方面的目标函数变动对银行角色定位及其公司治理变迁道路有明显的“路径锁定”效应。政府基于其提供社会基本公共品职责的考虑,往往要求银行必须兼顾经济增长、充分就业、国企改革、稳定的财税收入等问题。这种政府监管与银行价值相悖的矛盾,可能会导致政府将自己的偏好强加给银行管理者而造成银行自身经营的效率损失。

  此外,由于种种原因,财政部、中央汇金公司、地方政府等作为银行股东,往往越位代行了部分监管职能,但其职能、目标、行事原则始终未能以法规或条例的形式明确下来。它们在国有商业银行的改制过程中都居绝对控股地位,本身又是国家利益的代言人,如何平衡国家利益与银行市场化运作之间的矛盾?谁来监管它们?当前还没有找到一个令各方都满意的“多赢”解决方案。

  上述分析表明,政府部门存在与身份相伴的的多种利益诉求,而又缺乏统一的利益协调机制,往往出现利益冲突,并进而降低了政府对银行业的监管效率。

  二、问题的反思:银行业定位与政府监管职能的再认识

  笔者认为,上述问题可进一步归结为:无论是外部监管还是内部治理,其制度设计及运行机制都跟不上银行业发展的客观需求,而关键在于银行业公共品视角的缺失。因此,有必要重新审视银行业金融机构及政府监管部门的定位和发展路径。

  (一)银行业作为准公共品的再认识

  1.银行是准公共品

  萨缪尔森(Paul A. Samuelson, 1954)提出,纯公共品区别于纯私人物品的三个显著特征是:效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。[1]介于纯公共品和纯私人物品之间的产品称为准公共品。准公共品除了“中间性”特征外,还可能包括收益性、不确定性与外部性等特征。其中收益性是指“该物品除了满足公众所需要的社会效益以外,还可以在一定条件下满足投资经营者自身的盈利性要求(比如公园收费)”;不确定性是指其“本身具有不稳定性,或成为纯公共物品,或成为私人物品,这取决于一定制度条件下项目投资主体、投资方式和经营方式的选择”;[2]外部性则是指这类物品的消费会产生或正或负的外部效应,由于消费者无法拒绝或排除这种效应,因此具有公共性。欧文﹒E﹒休斯进一步将准公共品分成了9大类,即①自然资源(又称共用资源)类,②交通运输类,③能源类,④教育类,⑤卫生类,⑥通讯类,⑦公用设施类,⑧传媒类,⑨金融保险类。据此分类,银行业也属于准公共品。[3]

  笔者认为,银行业准公共品特征主要表现为如下几个方面:①银行业尤其是中国银行业的特许经营牌照所派生的天然垄断地位。我国银行业尤其是国有银行的垄断地位还带有行政色彩,更凸现了其准公共品的特质。②银行业的经营特性特别是其产出效用的广泛性。银行业既具有巨大的外部治理成本,也能产生外部治理的收益。银行业经营失败的影响比其他公司要大得多,任何分支机构的问题都较一般的企业有更高的概率触发全局崩盘。③银行业的制度性输入和输出的外部性。银行的经济调节职能、信用中介职能与信用创造职能,承担着银行业的制度性输入和输出功能。商业银行因其广泛的职能,使得它对整个社会经济活动的影响十分显著,在整个金融体系乃至国民经济中位居特殊而重要的地位。随着市场经济的发展和全球经济的一体化发展,现在的商业银行已经凸现了职能多元化的发展趋势。

  2.银行是利益共同体

  银行业准公共品特征决定了其利益相关者与一般工商业企业不同。“谁是企业的利益相关者”是早期文献谈及最多的问题之一。弗里曼(Freeman,1984)从战略管理角度,以及利益相关者与企业关系的主动型与被动型的性质,提出了一个广义的利益相关者概念,即“任何能够影响公司目标的实现,或者受公司目标实现影响的团体或个人”。[4]国内学者李维安、王世权则根据国外学者关于利益相关者概念的论述,认为这些利益相关者定义最终可以归结为狭义和广义两种(如表1)。[5]



  鉴于银行业外部性的特征,银行业被赋予了不同于普通工商企业的目标和使命,即不仅要为股东负责,还要为存款人及其他利益相关者负责。也就是说,银行的利益相关者除了股东以外,还应包括存款人、债权人、政府和银行职员等。

  因此,本文从准公共品的角度界定银行业利益相关者,在企业利益相关者分类研究的基础上,考虑到银行业的经营特点以及在整体经济中发挥的作用,除去股东,另将银行业利益相关者分为公共利益相关者、劳动利益相关者和间接公共利益相关者三类。

  公共利益相关者主要由存款人、债权人以及政府所代表的国家构成。劳动利益相关者,包括银行的管理层和普通员工。同样,这两大类群体兼具主动型和被动型性质。一方面,他们的行为直接决定了银行业的经营状况;另一方面,也深受银行发展的影响。银行业的间接利益相关者包括没有与银行形成法律契约关系、但受银行外部性影响的企业、社区与个人。这一群体虽然更多时候是在被动地接受银行的影响,在银行看来,其重要性程度不高,其实现利益要求的紧迫性也不强。若是从银行业的广涉性来看,这类利益相关者却是银行业持续经营、健康发展的基石。

  因此,利益相关者的客观存在,要求银行的决策和具体经营,既能满足股东的利益,也能够满足各类利益相关者的利益。银行的利益是各利益相关者的共同利益,而不仅仅是股东的利益;银行的治理权甚至所有权安排要平等地对待各类利益相关者,而不能把银行的所有权力全部分配给股东。

  (二)政府银行业监管职能的再认识

  1.政府是银行业利益共同体的重要主体

  作为银行业重要的利益相关者,政府有着多重身份特征。首先,作为全民“代理人”,肩负着维护经济秩序、稳定经济运行这一社会经济管理者的责任。其次,作为资源配置者,政府部门承担了银行牌照准入、维护金融稳定、流动性管理、汇率管理等职责。此外,国有股权的广泛存在,表明政府与普通股东享有同等权益。

  在此基础上,笔者试图对上述三种特征进一步排序:政府的首要身份特征是公共利益的执行者和代理人,履行社会经济的公共管理职能;次要身份是作为银行业监管者;第三身份是作为银行的重要股东,负有国有资产保值增值的责任。

  政府的上述三种身份使其成为银行业的重要利益相关者,是银行业利益共同体的重要成员。

   2.外部监管与内部治理协调的必要性

  基于不同的身份特征,政府会表现出与其身份特征相对应的差异化的利益诉求。作为全民“代理人”的政府,以银行业“善治”为目标;作为银行业监管者的政府,希望银行依法运作;作为股东的政府,则追求国有资产的保值增值。为体现政府多重身份的利益诉求,政府必须改变传统意义上单边监管的模式,将政府监管以及外部代理机制与内部治理机制协调起来,即既要深化现有的监管创新,还要将监管机制植入银行内部治理机制之中。

  三、解决方案:利益共同体下的网络监管

  (一)利益共同体下共同治理的途径

  所谓共同治理,是指公司治理,从以股东为中心的治理结构转变为所有利益相关者共同参与的治理模式。

  银行业作为国家、股东、存款人、劳动者等利益相关者的利益共同体,应当建立利益主体各方共同治理的体系。首先,明确利益主体身份及其利益诉求。正是利益主体身份不明、利益诉求模糊复杂导致利益代理上的相互推诿、甚至冲突,并最终引致公司治理的效率与公平失衡。其次,明晰产权制度。产权不健全会带来一系列问题,例如银行经理可能凭借自身权力谋求私利而不是实现股东或银行整体利益的最大化;银行从业人员工作懈怠仍能获得稳定的工资待遇;“内部人控制”导致短视行为和腐败现象的产生等。其三,坚持“内外协调”。一方面,既要重视强调通过内部代理即银行董事会、监事会、高级管理层间的协调沟通、有效运作与科学决策,实现银行内部的良性治理;另一方面,也要借助有效的外部代理,通过人行和银监会的监管职能实现外部治理的良性发展,从而保证商业银行的运作实现“利己利人利社会”,真正发挥“准公共品”的功能,实现股东及利益相关者的总体利益李习彬曾提出,总体利益=整体利益(公共利益)+局部特殊利益之和(参见李习彬:《超越传统的“公”和西方的“公共”概念:中国政府需要实现的管理理念、目标和原则的重大变革》,《北京行政学院学报》2003年第5期)。最大化。

  (二)网络监管的必然选择

  银行监管作为银行业利益共同体共同治理的一个重要环节,应当突破传统的单边监管的模式,选择网络监管。

   1.横向层面搭建各监管机构协调一致的网络平台

  首先,我国银行业的监管主体呈多元化态势。广义上来讲,主管宏观调控的人行、微观监管的银监会、主管资本市场的证监会、作为出资人及国有资产监管人的财政部及国资委、实际拥有高管层任免及监督权的党组织等,都是银行业的监管主体,这些监管主体构成了横向层面的网络监管体系。

  其次,上述横向层面的网络监管体系有必要搭建更具良性互动的平台。目前,我国监管主体之间在制度建设上缺乏联动和统一性,比如有关银行业公司治理的要求散见于各行业监管机构的规范性文件,法律效力较低且权威性不够。监管规则也缺少一部统一适用于各类银行业金融机构的公司治理法规,有关公司治理的理论研究和实践的最新成果尚未及时体现在现行法规之中。一些上市银行,特别是境内外两地上市的银行普遍反映银行监管部门和证券监管部门、境内监管机构和境外监管机构在公司治理方面的规定和要求存在较多差异,尤其在董事会结构、股东大会的有关程序、信息披露、关联交易等方面比较突出。有些法规较少考虑商业银行业务的特殊性,可操作性较差,诸多监管法规的差异和冲突客观上增加了银行公司治理的成本。与此同时,监管数据与监管成果缺乏共享机制,重复检查监督,既增大了商业银行的经营成本,也降低了监管效率。

  我们强调的监管创新,是兼顾我国实情的现状与发展的最佳选择。目前我国金融管理体制中对银行、证券、保险等实行分业经营的制度,尽管国际上的理论与实践中关于分业金融与混业金融的利弊之争并未尘埃落定,但由于金融风险跨行业蔓延的客观现实,以及金融工程的复杂化和混业化趋势,在金融监管上各个行业监管机构的协调联动、甚至搭建起混业金融监管的模式已经成为国际趋势。我国也不应该例外,应当在诸监管机构之间,努力克服制度一致性、信息共享、监管成果共享等方面的缺陷,搭建统一、互动的网络监管平台。

   2.纵向层面构建监管机构融入银行业内部治理机制的网络体系

  若要充分发挥内部治理和外部监管的作用,应该从内部公司治理结构入手,将外部监管机制“嵌入”内部治理机制中,或者将“外部监管内部化”,从而将两者兼容并蓄,使之充分发挥监管与协调的功能。国务院向大型央企派驻监事会的模式,就是将外部监管内置于内部治理的积极尝试,值得借鉴和深化。

  具体实践操作中,一方面要根据利益制衡、权力分散和保护储户、消费者、投资者利益的原则,实现监事会成员构成的多样化和科学化。同时,在疏通外部监管力量进入银行内部治理渠道、构建内外监管力量融合统一具体规则的条件下,通过人行、银监会向银行派驻监管人员或人行、银监会直接进入监事会等方式,将各种外部监管力量有效植入内部监管组织,从而形成代表不同关联利益主体的监管力量相互制衡、紧密相连、互促共进的良好局面,以保障银行运行的平稳性和风险可控性。

  综上所述,无论是理论研究还是实践操作上,银行业内部的公司治理体系,已经由传统的股东利益至上化背景下的股东单边治理,逐渐过渡到利益共同体共同治理的体系。与之对应的监管体系,传统的政府单边监管体系已经充分暴露了其局限性,基于银行业的准公共品特征,银行业监管逐步演变为网络化监管的新型模式,已为必然。

  

[参考文献]



  [1]Paul A. Samuelson, 1954, The Pure Theory of Public Expenditures[J]. Review of Economics and Statistics, Vol.36, No.4, Nov.,pp.387-389.

  [2]张海斌等.准公共物品投资主体、投资方式和经营方式探析[J].学习论坛,2004,(10).

  [3](澳)欧文﹒E﹒休斯.公共管理导论[M].彭和平等译,北京:中国人民大学出版社,2001.

  [4](美)弗里曼.战略管理:利益相关者方法[M].王彦华、梁豪译,上海:上海译文出版社,2006.

  [5]李维安、王世权.利益相关者治理理论研究脉络及其进展探析[J].外国经济与管理,2007,(4).

  彭金辉(1967-),男,江西萍乡人,北京大学政府管理学院博士生,中国中信集团驻日本代表。

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