世界经济困局下中国财政政策选择

闫坤 于树一 | 2011-07-27 09:49 272

2011年上半年,世界经济的发展特征可以用“四大关键词”来概括:经济增长、债务危机、通货膨胀、财政整顿。在保持一定债务水平的基础上,要对私人部门债务进行有效管理,防止从私人债务风险到政府债务风险,再到主权债务风险的一系列转化。

  2011年上半年,世界经济的发展特征可以用“四大关键词”来概括:经济增长、债务危机、通货膨胀、财政整顿。虽然各国面临的问题各有侧重,但是这“四大关键词”在国别层面依然具有普遍性,在不同国家以不同方式“集结”,形成合力,影响着全局。应对此局面的宏观经济政策也具有“双刃剑”的特征:运用得当,可能解开“后危机时代”世界经济的困局;运用不当,“四大关键词”就会相互作用,一环套一环,经济形势就会越发复杂,甚至产生经济“崩盘”的风险。如何在短期和中长期处理好这四个关键问题之间的关系,实现经济在全球层面的再平衡和国家层面的可持续,是当前所有经济主体都应该重视的问题。

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  世界经济发展的总体特征

  (一)“关键词”之一:经济增长

  进入2011年以来,全球经济仍然处于金融危机过后的调整复苏阶段,复苏特征可描述为“温和”。

  1.全球经济增长的基本情况

  首先,全球经济在总量上是扩张的,GDP指标无论是同比还是环比都显示增长;其次,全球经济的增速不稳定,在2010年GDP增速大幅提高之后,2011年又出现一定程度下降;第三,全球经济增长的结构不均衡:发达经济体疲弱,新的经济增长点始终没有培育出来,在较长的时间内都难以出现突破性增长;新兴和发展中经济体增长持续强劲,资本大量流入,推动经济产生过热迹象。由此可见,全球经济的增长并没有实现加速复苏的预期,而各经济体的情况相互综合、抵消,使得全球经济体现温和复苏的特征。

  2011年第一季度,全球经济的折年增长率为4.3%,第二季度出现轻微下滑,预计全年增长率要显著低于2010年。根据上半年度数据,IMF预计全球经济活动在2011年下半年下行风险将显著增加,全年经济增长较2010年放缓,并调低了GDP增速的预期。IMF预计,2011年世界经济将增长4.3%,发达经济体2011-2012年的平均增长率为2.4%,新兴和发展中经济体2011-2012年的平均增长率预期为6.5%。而2010年发达经济体的增长率为3%,新兴和发展中经济体的增长率为7.4%,2011年增速回落趋势明显。

  2.中国为全球经济增长提供动力

  从中国来看,在世界经济的温和复苏、国际政治和军事的复杂多变、国际热钱不断涌入、通货膨胀压力不断加大的背景下,政府宏观调控力度加大,经济增速也有所回落。今年上半年GDP增速为9.6%,较去年同期的11.1%回落1.5个百分点,但是仍然高于年初政府制定的全年8%增速目标,且工业增长出现加速,夯实了整体经济进一步增长的基础。

  作为全球第二大经济体,中国仍然是推动全球经济复苏的稳定和中坚力量。第二季度中国GDP数据发布以后,市场信心显著提升,据国内外机构预计,2011年中国GDP增幅仍将达到9.3%。而且,中国经济持续向好不但提振了全球市场对中国经济的信心,也为全球经济注入强心剂,全球股市大振。由于中国的经济政策较好地保持了稳定性和连续性,中国经济得以稳定增长,对世界经济的推动作用逐渐加强,仍然是全球经济复苏的希望和有力支撑。

  (二)“关键词”之二:债务危机

  在欧洲主权债务危机“多米诺骨牌”的扩散效应下,其他欧洲国家、美国、日本等经济体的主权债务问题日渐暴露,成为影响经济复苏的一个长期性因素。在其财政政策和货币政策对经济增长和财政赤字几乎失效的情况下,扩大债务就成了发达经济体的“救命稻草”,而中国等新兴和发展中经济体积累的大量隐性债务、地方政府债务也是一个长期威胁。因此,债务危机是当前世界经济一个具有普遍性的特征。

  1.债务规模攀升

  目前发达经济体国债规模庞大,压缩困难,且在此基础上,各国仍然在按计划发行政府债券,由中央银行购买,政府债务的规模继续膨胀。国际货币基金组织数据显示,发达经济体的政府债务总额逐年攀升,新兴经济体和低收入经济体的政府债务总额则呈现下降趋势。从公共债务占GDP的比重来看,OECD的预测显示,到2011年全部发达经济体公共债务/GDP比率将超过100%。国际货币基金组织也预测,发达经济体该指标将在2011年首次突破100%,到2016年进一步上升到107%,其中美国、欧元区和日本分别达到112%、86%和250%。

  2.主要经济体的债务状况

  美国债务已达上限,但潜在的借贷需求仍然很大。为了顺利提高债务上限,美国财政部采取了一系列措施,但是并没有把握,国际评级降低等不利因素日益上升。在欧元区,希腊、葡萄牙、爱尔兰的利差均有所上升,希腊银行还出现了资金抽逃现象,德、法等核心国家也没有控制住债务规模上升的势头,欧洲主权债务危机受到新一轮关注,包括法国、意大利、西班牙在内的很多国家近期遭遇了评级下调。日本的债务水平一直很高,加之长期经济低迷、人口老龄化、突如其来的大地震、海啸和核泄漏危机使当局公共债务负担日趋沉重,一些信用评级机构已将其主权信用评级置于负面监测之下。拉丁美洲经济体的债务水平高于亚洲新兴经济体,国际货币基金组织预计2011年其财政状况将有所加强,债务水平有所下降。

  3.债务洪流下中国不能独善其身

  外因和内因共同决定了中国在这场债务危机的洪流中不可能独善其身。

  首先,中国被动卷入债务危机的洪流。中国持有1.15万亿美元的美国国债,如果美国国债不能持续,中国就会蒙受损失。在希腊债务危机中也不得不承担救助责任,中国被IMF指派承担了其中约11亿欧元的份额。另外,资本的“逐利性”使大批游资从欧洲流到中国,从而加大了中国通货膨胀的压力和资产泡沫等风险,并给经济结构调整带来阻力。

  其次,中国同样面临着巨大的债务风险。据高盛估算,到2009年年底,中国政府总负债为15.7万亿元,占GDP的48%。其中,中央政府国债约占20%,地方政府债务约占23%,约为7.8万亿元,商业银行剥离但仍体现在资产管理公司账面上的不良贷款总额约为1.6万亿元,约占GDP的5%。截至2010年6月末,我国商业银行地方融资平台贷款达7.66万亿元,积聚了绝大部分地方债务风险。此外,还有很多隐性债务没有纳入估算范围,说明地方政府存在着较大的债务风险,甚至过度举债已接近极限,一些地方政府性债务率已高达94%。

  (三)“关键词”之三:通货膨胀

  当前通货膨胀压力在新兴经济体表现较为严重,但是发达经济体内部也存在着通胀因素,由于通货膨胀具有传导性,已经开始从新兴市场国家向发达国家蔓延。因此,通货膨胀也是当前世界经济的一个具有普遍性的特征,这就引出了目前存在的一种广泛的担忧:实体经济“滞胀”风险正在上升。

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  全球通货膨胀从2010年最后一个季度的3.5%上升到2011年第一季度的4%,对全球通货膨胀的预期也进一步提升。与4月的预测相比,IMF对各大经济体的通货膨胀预期都有较大提高。同时,IMF预计新兴经济体的消费者价格指数今年将上升6%,过热迹象因信贷快速增长或资产价格上涨而愈加明显。

  (四)“关键词”之四:财政整顿

  与2010年上半年经济复苏与财政风险并存的局面相比,很多发达经济体的财政状况已经由财政风险转化为全局性“财政危险”,因为尽管经过很大力度的财政整顿,但部分国家的财政状况仍然愈发困难。对于新兴和发展中经济体而言,通货膨胀问题愈演愈烈,它带来的财政风险是结构调整的压力,则更多体现在政策层面而非全局。

  1.财政运行的基本情况

  据国际货币基金组织预测,2011年各大经济体的财政状况将好于2010年,预计全球赤字率从5.5%下降到4.6%,发达经济体从7.5%下降到4.6%,新兴经济体从3.7%下降到2.7%,低收入经济体从3.1%下降到2.9%。发达经济体的赤字率远远高于新兴经济体,甚至高于低收入经济体,但也要看到,财政状况具有持续改善的趋势,预计2012年财政赤字占GDP的百分比较2011年会进一步降低,但财政平衡的格局短期内不会改变。

  2.财政整顿的进展

  美国整顿财政目标是减支为主,增税为辅。奥巴马总统特意成立了两党共同领导和参与的赤字削减委员会,以努力平衡联邦预算。2010年12月该委员会提出了赤字削减提议已在众议院通过,该提议要求削减总额为3.7万亿美元赤字。日本进行了两次补充预算,一次总额为GDP的0.8%,一次总额为19988亿日元,前次已经通过,后次已送交参议院。在欧洲,希腊、爱尔兰、葡萄牙等主权债务危机严重困扰的几个国家从增加收入和缩减支出两方面进行了一系列财政整顿。此外,在英国建立了财政委员会,在德国实行了平衡预算的宪法规则。

  (五)“四大关键词”编织的世界经济困局

  在分别分析了当前世界经济的四大关键问题之后,我们发现这些问题的形成和发挥作用是紧密交织在一起的,使整个世界经济发展的前景变得更加复杂,甚至形成若干困局。

  1.“经济增长—债务危机—财政整顿”的困局

  为了实现经济复苏,大量债务被迫产生,欧洲主权债务危机的发生打破了“借贷的繁荣”,让危机后本就脆弱的经济增长更加脆弱。主权债务危机的治理是要有效减债,这就需要“开源节流”,即增加收入、压缩支出,进入财政整顿的程序。增加收入的基础是经济增长,但财政整顿对经济增长会产生抑制作用,支出具有刚性,剧烈压缩会加大政治成本,也会损害就业,当局不愿推动。最终导致财政整顿停滞不前,收入增加不了,支出压缩不了,只能通过扩大借债来争取时间,结果是债务积累越发庞大,债务风险越发严重。

  2.“经济增长—通货膨胀—滞胀”的困局

  为了实现经济复苏,各国实行扩张性经济政策,但由于美国、日本长期实行低利率政策、欧盟国家不实施独立的货币政策,导致美、日、欧等发达经济体缺乏扩张性货币政策的空间,产生的流动性无法在本国消化,由利益机制外溢到新兴和发展中经济体。新兴和发展中经济体自身的扩张性政策对经济复苏有效,但产生了一定的通货膨胀压力,再加上外溢性资本流动产生的通胀效果叠加,则陷入严重通货膨胀。通货膨胀通过对外贸易等机制向外传导,但在发达经济体经济低迷的情况下发生通货膨胀,则陷入“滞胀”。

  3.“通货膨胀—债务危机—财政整顿”的困局

  在新兴和发展中经济体,持续的资本流入还可以推升资产泡沫,私人负债增长迅速。在这种情况下,资质较低的经济主体能够较为容易地在市场进行债务融资,使得债务质量被降低,债务风险积聚,当达到一定程度的时候,就会向财政风险转化,在财政资金不足的情况下,则须扩大国债发行,从而加大政府债务压力。如果主权债务规模已经足够大,则有可能引发主权债务危机。大量国债的发行将导致利率的上升,会对私人投资产生“挤出效应”。同时,国债偿还必然是来源于税收,居民就会减少消费,增加储蓄。这两种情况都将降低刺激经济增长的财政政策效果,而较大的还本付息压力会阻碍财政的可持续,必须进行财政整顿。这样就回到了第一个困局所涉及的问题。

  对当前四大关键问题编织的世界经济困局进行分析可知,解困的关键在发达经济体,发达经济体解困的唯一出路在于发展实体经济创造物质性的社会财富,而不再是虚拟资产。而通过发展实体经济解困的突破口在第一个困局,当第一个困局解开后,第二和第三个困局也就容易解决。现在的问题是发达经济体没有足够的动力去破解这样的困局。这其中起作用的有利益的因素,有政治的因素,也有搭便车的心理等等。尤其是美国,凭借在国际经济格局中的主导作用和美元的储备货币地位,不断成功地制造着美元回流,因此,美国不会发生主权债务危机,甚至可以通过发行货币,降低币值来变相地债务重组,稀释债权。

  “四大关键词”困局下中国财政的应对之策

  “四大关键词”编织的困局是相对于世界经济来说的,我国作为新兴和发展中经济体的一员,自然也要面对现实,不能逃避。由于中国经济的基本面较好,在全球金融危机中尚能很快振作,在当前的困局下,只要应对得当,迅速发展实体经济、积累社会财富,就能“独善其身”。当然,我国也应该“顺势而为”,在世界范围内“财政整顿”的洪流中,努力消除经济运行中业已存在的财政威胁,但为了取得最好的效果,就需要把握关键。尤其是在目前经济发展势头尚好的时期,更不能忽视隐藏在基本面下的风险因素,只有把握时机消除“隐患”,才能保证经济发展持续向好,而不会走向“硬着陆”。

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  (一)发挥财政政策优势,在困局中保护我国经济

  在上述三大经济困局中,财政处于核心的地位,在经济良性发展的环境下,应该充分发挥财政政策的优势,成为在世界经济复杂困局中我国经济的“护卫者”。

  (二)“经济增长—债务危机—财政整顿”困局中的财政政策选择

  在“经济增长—债务危机—财政整顿”困局中,财政政策的着力点是推动经济增长和保持财政平衡。一方面,要寻找新的增长点,尽力争取较高的经济增速,另一方面,降低利率,容许较高的通货膨胀率,同时,通过结构改革保证基本财政收支平衡。所以财政政策的具体安排要有助于当前实现经济增长和财政平衡目标。

  第一,推进经济结构调整和发展方式转变,保证我国经济长期稳定发展。债务危机的治本举措是调整经济结构、转变经济发展方式,财政政策应把握住这一主线。

  第二,认识危机中财政平衡的重要性,应注重日常开源节流,防患于未然。实现财政平衡要把握三点:做好预算、收入稳定增长、节约支出。

  (三)“经济增长—通货膨胀—滞胀”困局中的财政政策选择

  在“经济增长—通货膨胀—滞胀”困局中,关键是如何控制外溢性资本流入。

  在控制外溢性资本流入方面,可以借鉴俄罗斯的经验将超额石油天然气收入储备起来。我国可以将大量涌入的外部资本储备起来,运用不同的管理办法和投资渠道,一部分用于投资,扩大财富,在危机后用来救市,另一部分则专门用于社会保障,缓解收入分配的压力,为老龄化危机作储备。在我国,主权财富基金恰好可以充当这样的一个“蓄水池”,应该趁现在大量热钱流入的机会,增强主权财富基金的力量。但要明确的是,应该改换我国主权财富基金追求更高收益率的目标,还原其本来的作用稳定和为子孙后代积蓄财富的作用,当前更是可充分发挥冲销市场过剩流动性的作用。

  (四)“通货膨胀—债务危机—财政整顿”困局中的财政政策选择

  在“通货膨胀—债务危机—财政整顿”困局中,关键是如何控制债务发行规模和国债投资的安全性。在这方面,需要做到以下几点:

  第一,对中央和地方的债务状况作全面清查和评估,尤其是掌握地方债务的规模和性质,测算我国的最优债务规模,确定风险预警线,并将执行情况与财政补贴和奖励挂钩,形成强有力的约束。

  第二,加强中央和地方政府隐性债务管理,严格担保条件,确保债务人不发生债务违约。允许条件成熟的地方政府发行地方债,将隐性债务显性化,与此同时,做好监管、社会执行、招标细则、绩效标准、惩罚规定等工作,形成高效运行的体制机制。否则,新老制度混杂,只会带来事倍功半的效果。

  第三,在保持一定债务水平的基础上,要对私人部门债务进行有效管理,防止从私人债务风险到政府债务风险,再到主权债务风险的一系列转化。

  第四,对其他国家的国债投资要小心谨慎,反复论证风险,并保持投资的流动性。我国目前应将美国国债投资作为短期政策,防范美国政府作为巨额债务人通过货币贬值等方式稀释债务,使大量持有美元资产的我国蒙受巨大损失。

  第五,如果将国债投资于基础设施建设等领域,则要建立国债投资项目的质量保证体系,完善国债投资项目管理法律法规,对国债资金的使用情况进行绩效评价。

  第六,进一步理顺中央和地方的财政关系,健全地方税制,确立地方主体税种,使地方拥有稳定的财源,地方债务的偿还也有稳定的资金来源。同时,进一步加强对“土地财政”和融资平台的管理。防范地方债务风险转化到中央财政。

  综上所述,在经济增长、债务危机、通货膨胀、财政整顿“四大关键词”编织的世界经济困局下,我国实施的财政政策既要做到“自我保护”,又要做到对外积极探寻破解世界经济困局之路,为世界经济复苏做出更大的贡献。

  (联合课题组成员:闫坤,中国社会科学院研究员、博士生导师;于树一,中国社会科学院财贸所助理研究员、经济学博士;刘新波,财政部财政科学研究所博士生。)

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